Interés ambiental frente a interés social: La gestión de los conflictos socio-espaciales en los espacios naturales protegidos: los retos de la regularizaciónurbanística de los asentamientos informales en Natal, RN. Brasil

Abstract

El crecimiento desordenado, la exclusión social y los problemas de deterioro medioambientales de las ciudades, se han convertido en algunas de las pautas más discutidas por la sociedad mundial, principalmente, en los últimos 40 años. En estos debates y acciones se ha puesto de relieve una comprensión común respecto a que dicha realidad es resultado, principalmente del modelo de crecimiento económico desigual y destructor de la naturaleza, cuyos efectos en el territorio se manifiestan en intensidades y fases distintas de desarrollo, ya sea en los países del norte o del sur. Tratándose de Brasil, desde la década de 1980, se ha puesto en marcha la construcción de nuevas estrategias de gestión urbana y medioambiental, que objetivan revertir los impactos de esa lógica, para promover la inclusión socio-espacial de los segmentos excluidos. Entre esas estrategias, cabe subrayar las que se reflejan en los cambios de las normativas urbanísticas, principalmente las que se han orientado hacia la democratización del acceso al suelo urbano y la gestión de la ciudad. En esto proceso, uno de los principales retos ha sido el desarrollo de acciones que puedan aplicarse a los conflictos socio-ambientales. Entre estos conflictos destacan los que se han generado en los espacios naturales protegidos, debido a la ocupación inadecuada del suelo, principalmente, para fines residenciales. Estos espacios se han producido, en su mayoría, de forma ilegal desde los ámbitos urbanístico y medioambiental, habiéndose originado a partir de las demandas de las poblaciones más pobres, que no pueden participar del mercado formal tierras. En el ámbito de la normativa el reto se establece, cuando se busca, en la línea de la justicia socio-ambiental, una conciliación entre la necesidad de protección del espacio clasificado como de interés ambiental y el interés social, que está en la raíz de los procesos de apropiación u ocupación del suelo referidos. Con este trabajo de investigación se hace un esfuerzo para comprender dichos procesos desde la perspectiva del planeamiento y de la regulación, destacando, sobretodo, las estrategias utilizadas por el Estado y la sociedad para poner en marcha los mecanismos de ordenación territorial y conservación medioambiental, aplicados al control de la ocupación del suelo de los asentamientos informales ubicados en los espacios naturales protegidos. En el caso de Natal, se intenta demonstrar que, aunque no exista un comportamiento tipo en el desarrollo de las acciones, algunas referencias se hacen presentes en diferentes etapas del planeamiento urbano y medioambiental del municipio, así como de la política de vivienda. Por otra parte, en lo que respecta a las nuevas estrategias de planeamiento e instrumentos de gestión, a pesar de los avances, las dificultades para llevarlas a cabo se mantienen. En esta perspectiva se toman como referencia los últimos Planes Directores (1994 y 2007) y se pone énfasis en los procesos de reglamentación de las Zonas de Protección Medio Ambiental [ZPAs] y de las Áreas Especiales de Interés Social [AEIS]. En los análisis de las áreas de conflictos se subrayan, también, las dificultades institucionales para llevar a cabo las acciones de regularización urbanística y de la tenencia de algunos asentamientos clasificados como AEIS en la categoría favela.

Palabras-clave: Planificación Urbana, Gestión Urbana y Medioambiental, Zonas de Protección Medioambiental [ZPAs], Vivienda de Interés Social, Áreas Especiales de Interés Social, Conflictos socio-ambientales en Natal /Brasil

ENVIRONMENTAL INTEREST X SOCIAL INTEREST. Social and environmental conflicts in protected areas: management and challenges of urban regularisations of informal settlements in Natal, Brazil.

The disordered expansion and problems related to environmental degradation in cities was some of the major themes of debate engaged by world society, especially over the last forty years. Along such debates and correlated course of actions, there has been a common understanding that the present situation results mostly from a model of unequal economic growth that has destroyed nature and whose effects on the territory are manifest in different intensities and stages of progression, both in countries of the North as well as in those of the South. In Brazil, an effort to conceive and implement new strategies of urban and environmental management has been in place since the 1980s. Its purpose is to revert the impact of this logic, in such a way that social and spatial inclusion can reach those who are most hardly affected. Some of the most relevant strategies are the ones leading to the modification of urban norms, especially those which are oriented towards the democratisation of land access and urban management. Along this process, one major challenge lies on the development of actions which can be applied to social and environmental conflicts. Among several existing conflicts, those which take place in natural areas under protection are to be underlined. They are caused by inadequate occupation of land, mainly for residential use. The majority of these areas, built illegally from an urban and environmental standpoint, were originated by the demands of the impoverished strata of society, who are unable to take part in the formal market of land. As far is regulations are concerned, the great challenge, in the search for social and environment justice, has been to conciliate the need to protect areas which are classified as being of environmental interest and the social interest, which is the basic cause behind the processes of appropriation and occupation of land as mentioned above. In this investigation, we have attempted to understand these processes in the perspective of planning and of urban regulations, highlighting the strategies employed by State and society in order to make effective the mechanisms of territorial organisation and environmental conservation as applied to the control of land occupied by informal settlements and located in natural areas under protection. In the case of Natal, we tried to demonstrate that even though there is no pattern behaviour in the development of the actions which were analysed, some references are present in different phases of the municipality’s urban and environmental planning, as well as in the housing policy. On the other hand, as far as the new planning strategies and administration tools are concerned, there are difficulties for their implementation, in spite of the progress that has been made. In order to achieve our goals, we used the city’s most recent Master Plans (1994-2007), focusing on the processes for regularising the Zones of Environmental Protection (Zonas de Proteção Ambiental - ZPA) and the Special Areas of Social Interest (Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS). As regards the analysis of conflicts, an emphasis is put on the institutional difficulties involved in the procedures that are undertaken for urban and land regularisation of some settlements classified as AEIS but which fall also into the category of favelas. Key-words: Urban planning and environmental management; Zones of Environmental Protection; Special Areas of Social Interest; Housing of Social Interest; Social and environmental conflicts in Natal/Brazil.

INTERESSE AMBIENTAL X INTERESSE SOCIAL.

Conflitos socioambientais em áreas protegidas: gestão e desafios da regularização urbanística dos assentamentos informais em Natal, Brasil.

A expansão desordenada e os problemas de degradação ambiental das cidades constituíram alguns dos temas mais discutidos pela sociedade mundial, sobretudo nos últimos quarenta anos. Nessas discussões e nas ações correspondentes, tem-se evidenciado um entendimento comum de que essa realidade resulta, principalmente, do modelo de crescimento econômico desigual e destruidor da natureza, cujos efeitos no território se manifestam com intensidades e em estágios de desenvolvimento diferentes, tanto nos países do Norte como naqueles do Sul. No caso do Brasil, tem sido realizado, desde a década de 1980, um esforço para a construção e implementação de novas estratégias de gestão urbana e ambiental, com o objetivo de reverter os impactos dessa lógica, de modo a promover a inclusão sócio-espacial dos segmentos mais duramente atingidos. Entre essas estratégias, são especialmente relevantes as que resultaram em alterações dos normativos urbanísticos, sobretudo aquelas que orientam para a perspectiva de democratização do acesso à terra e à gestão urbana. Ao longo desse processo, um dos principais desafios tem sido o desenvolvimento de ações que possam ser aplicadas aos conflitos socioambientais. Entre esses conflitos, destacam-se os que ocorreram em áreas naturais protegidas, devido à ocupação inadequada da terra, principalmente para fins residenciais. A maioria desses espaços, formados ilegalmente na perspectiva urbanística e ambiental, tiveram origem nas demandas das populações mais pobres, que não podem participar do mercado formal de terras. No âmbito dos normativos, o principal desafio tem sido conciliar, na direção da justiça socioambiental, a necessidade de proteção do espaço classificado como de interesse ambiental e o interesse social, que está na raiz dos processos de apropriação e ocupação do solo referidos. Neste trabalho de investigação, fazemos um esforço para compreender esses processos na perspectiva do planejamento e da regulação urbana, salientando-se, sobretudo, as estratégias utilizadas pelo Estado e pela sociedade para tornar efetivos os mecanismos de ordenamento territorial e conservação ambiental, aplicados ao controle da ocupação do solo dos assentamentos informais em áreas naturais protegidas. No caso de Natal, tentamos demonstrar que, embora não exista um comportamento padrão no desenvolvimento das ações analisadas, algumas referências estão presentes em diferentes estágios de planejamento urbano e ambiental do município, bem como na política de habitação. Por outro lado, no que se refere às novas estratégias de planejamento e aos instrumentos de gestão, permanecem, apesar dos avanços, as dificuldades para a sua implementação. Nesta perspectiva, utilizamos como referências os Planos Diretores mais recentes (1994-2007), com destaque para os processos de regulamentação das Zonas de Proteção Ambiental [ZPAs] e das Áreas Especiais de Interesse Social [AEIS]. Na análise das áreas de conflitos, salientam-se, também, as dificuldades institucionais para a realização das ações de regularização urbanística e fundiária de alguns assentamentos classificados como AEIS na categoria favela.

Palavras-chave: Planejamento Urbano e Gestão Ambiental; Zonas de Proteção Ambiental; Áreas Especiais de Interesse Social; Habitação de Interesse Social; Conflitos Socioambientais em Natal /Brasil.

INTÉRÊT ENVIRONNEMENTAL X INTÉRÊT SOCIAL Conflits socio-environnementaux dans des zones protégées : gestions et défis de la régularisation urbanistique des « bidonvilles » à Natal, Brésil L’expansion désordonnée des villes ainsi que les problèmes liés à la dégradation de leur environnement ont fait l’objet, notamment au cours des quarante dernières années, de débats qui ont mobilisé la société mondiale. Ces débats aussi bien que les actions qu’ils ont suscitées, ont mis en évidence une compréhension commune à tous leurs partenaires : l’existence d’une telle réalité est due au modèle de croissance économique inégalitaire et destructeur de la nature, dont les effets sur le territoire se manifestent avec des intensités et à des stades de développement variables, aussi bien dans les pays du Nord que dans ceux du Sud. Dans le cas du Brésil, un effort considérable a été fait depuis les années 1980, visant à l’élaboration et à la mise en pratique de nouvelles stratégies de gestion urbaine et environnementale, afin de subvertir les effets d’une telle logique, de façon à promouvoir l’inclusion sociospatiale des groupes le plus durement touchés. Parmi ces stratégies, il faut souligner, pour leur importance, celles qui ont amené des changements des normes urbanistiques, et notamment celles qui tendent à favoriser la démocratisation de l’accès à la terre et à la gestion urbaine. Tout au long de ce processus, un des plus grands défis a été la mise en oeuvre d’actions susceptibles d’être appliquées aux conflits socioenvironnementaux, en particulier à ceux qui ont se sont produits dans des zones naturelles protégées, en raison de l’occupation inappropriée de la terre, surtout à des fins d’habitation. La plupart de ces espaces, formés de manière illégale sous du point de vue urbanistique et environnemental, se sont constitués à partir des sollicitations des populations les plus pauvres, celles qui ne peuvent participer au marché formel des terres. Pour ce qui est des normes, le principal défi consiste à concilier, dans le respect de la justice socioenvironnementale, la nécessité de protecion de l’espace classé d’intérêt environnemental et l’intérêt social qui est à la source des processus mentionnés d’appropriation et d’occupation du sol. Dans la présente recherche, nous nous efforçons de comprendre ces processus sous la perspective de la planification et de la régulation urbaine, et notamment les stratégies utiliséees par l’État et par la société en vue de rendre effectifs les mécanismes d’organisation territoriale et de conservation de l’environnement, appliqués au contrôle de l’occupation du sol des « bidonvilles » dans des zones naturelles protégées. Dans le cas de Natal, nous avons essayé de montrer que, même si la réalisation des actions analysées est loin de se caractériser par un comportement standard, certaines références sont présentes dans différents stades de la planification urbaine et environnementale de la municipalité aussi bien que dans sa politique d’habitation. Par ailleurs, la mise en oeuvre des nouvelles stratégies de planification et des instruments de gestion continue, en dépit des progrès accomplis, à se heurter à des obstacles. Sous cet aspect, nous prenons comme références les Plans Directeurs les plus récents (1994-2007), et en particulier les processus de réglementation des Zones de Protection Environnementale [ZPAs] et des Aires Spéciales d’Intérêt Soial [AEIS]. L’étude des espaces où ont lieu les conflits, mettent aussi l’accent sur les obstacles institutionnels auxquels se heurte la mise en pratique des actions de régularisation urbanistique et foncière de quelques « bidonvilles » classés AEIs dans la catégorie « favela ». Mots-clés : Planification Urbaine et Gestion de l’Environnement ; Zones de Protection Environnementale ; Aires Spéciales d’Intérêt Social ; Habitation d’Intérêt Social ; Conbflits Socioenvironnementaux à Natal/Brésil.