El régimen disciplinario de los funcionarios públicos

Abstract

El nacimiento del derecho disciplinario se produce claramente en la Baja Edad Media. Allí, la aparición de un aparato burocrático importante y la atribución a los funcionarios u oficiales de una esfera de competencia propia dejando de ser meros mandatarios reales provoca la aparición de una serie de instituciones que bajo el nombre de visita, juicio de residencia pesquisa o purga de Taula (Taula = mesa, lugar donde se desempeñaba el trabajo) persiguen un objetivo común (asegurar una administración leal, justa y eficaz) y recogen todos los rasgos primitivos de lo que hoy denominamos régimen disciplinario de las funcionarios públicos pues se tipifican usos ilícitos que pueden ser cometidos en el ejercicio del cargo y se prevén unos castigos a imponer, todo ello fruto de un procedimiento especial no judicializado.<br/><br/>Esta interpretación, que sigue con matices la efectuada por el profesor Nieto y hasta hoy ha sido discutida por nadie, sitúa al derecho disciplinario como un derecho privado que pone en relación al Monarca con sus oficiales, claramente desgajado del derecho penal.<br/><br/>Esta circunstancia, por otra parte común todas las instituciones que forman parte del universo que el derecho administrativo, nos sirve para constatar lo que en su origen fue el régimen disciplinario, pero poco más. Por tanto, en la actualidad hemos de partir del derecho positivo vigente para saber lo que es el derecho disciplinario de los funcionarios públicos.<br/><br/>En concreto, el punto de partida de nuestro Estudio lo constituye el artículo 25.1 del Texto Constitucional, que como es sabido equipara delito, falta e infracción administrativa. <br/><br/>Al respecto, la primera jurisprudencia del TC ya recordó que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del E. Por tanto, se reconoce una potestad sancionadora a la Administración por motivos de eficacia y de política legislativa, pero ésta no se distingue sustancialmente de la potestad punitiva ejercida por los Tribunales.<br/><br/>Esa línea jurisprudencial es también la seguida por el TEDH entre otras en su sentencia OZTURK de 21 febrero 1984, en la que se declaraba la ilegalidad de una sanción de tráfico a un ciudadano turco en Alemania, castigo que había sido impuesto sin respetar el derecho a un intérprete.<br/><br/>En ese marco nos debemos preguntar: <i>¿Cuál es la naturaleza jurídica del derecho disciplinario?</i><br/><br/>En la actualidad, perviven dos grandes corrientes doctrinales que, amparándose en unas presuntas diferencias entre el derecho penal y el derecho disciplinario, concluyen justificando una aminoración de garantías a respetar en el seno de este último.<br/><br/>Así, los defensores de la <i>diferenciación cuantitativa</i>, encabezados por el profesor CEREZO MIR consideran que al derecho disciplinario se le encomienda el conocimiento de las conductas más leves siendo las sanciones a imponer igualmente menores a las contempladas en el ámbito penal. Pues bien, de los Textos vigentes precisamente podemos deducir todo lo contrario. Citaré un único ejemplo para no hacer excesivamente plúmbea esta exposición. La sanción típica por excelencia en el derecho disciplinario es la separación del servicio, castigo de carácter perpetuo e irreversible y que no tiene parangón alguno con cualquiera de las penas previstas por el C.P. para los funcionarios públicos, todas ellas de duración temporal.<br/><br/>Una segunda doctrina es la llamada <i>teoría de la diferenciación cualitativa</i> o en ocasiones <i>dogma de las especiales relaciones de sujeción</i>. La misma es seguida por casi toda la doctrina administrativa, aunque haciendo derivar diferentes consecuencias. Entre ellos destacaría a los profesores GARRIDO FALLA, GARCÍA DE ENTERRÍA, ENTRENA CUESTA, PARADA VÁZQUEZ o MONTORO PUERTO. En síntesis, sus partidarios consideran que el primero se aplica a la mejor organización del servicio público, mientras que el segundo considera la defensa del orden social general. <br/><br/>Configurado de ese modo, el derecho disciplinario seria un derecho interno, doméstico, que únicamente trata de solventar las disputas que surgen en el seno de la Administración-Institución, por oposición a un derecho público, el penal, que defiende cualquier alteración de la convivencia social.<br/><br/>De ahí, llegan a deducirse que los principios y garantías que deben ser respetados por uno y otros han de ser distintas.<br/><br/>Considero que esa concepción debe ser matizada a la luz de varios argumentos que he recogido en la tesis de los cuales citaré algunos:<br/><br/>a) En primer término la constatación que el artículo 25.1 CE no distingue entre distintos tipos de infracciones.<br/><br/>b) El examen de los distintos ilícitos disciplinarios arroja el dato de la constante referencia a los conceptos "ciudadanos administrados" o "público" (por ejemplo se tipifica como ilícito la ligera incorrección con el público, la falta de consideración con los administrados, etc.) circunstancia que pone de relieve precisamente la preocupación social del derecho disciplinario y los contornos cada vez más difuminados que le separan del derecho penal.<br/><br/>c) Asimismo, la cláusula del Estado Social de Derecho del art. 1.1 C.E. y la tarea constitucionalmente encomendada a la Administración (servir con objetividad los intereses generales) hace que no pueda mantenerse la concepción de la Administración como una caja cerrada aislada de la sociedad. Como dijo en un memorable aserto la doctrina, "los funcionarios no existen sólo porque trabajan para la Administración sino que existen porque trabajan para los ciudadanos a través de una organización (Administración); la Administración no es fin en si misma, sino medio hacia otro fin (servicio a los ciudadanos)". <br/>En conclusión, considero que pueden existir diferencias de tipo cualitativo en la concreta tipificación de algunos ilícitos, pero esa constatación no debe servir como excusa para aminorar o inaplicar el conjunto de garantías y principios cimentados en el derecho penal, aunque sí pueden ser adaptados, matizados o incluso modificados atendiendo a las peculiaridades propias del derecho disciplinario. A averiguar esas adaptaciones he dedicado el nudo gordiano de la Tesis.<br/><br/>Así son analizados los principios de Reserva de Ley, tipicidad, irretroactividad, "non bis in idem", proporcionalidad, prescripción de faltas y sanciones, ejecutividad de las mismas y el procedimiento legalmente establecido a la luz del artículo 2.4. CE.

<i>The first problem that I will analyze is the question of the juridical nature of the law. Until now, two doctrines have been used: the first, called "The theory of quantitative differentiation" should be put aside because, for example, the typical sanction "par excellence" in the disciplinary law is the dismissal; this punishment is perpetual and irreversible and is not comparable into other penalties (which have time limits) in the Penal Code tor the public officials.<br/><br/>The second doctrine is called the "theory of the qualitative differentiation" or, sometimes, the "dogma of special subjection relation". This theory is followed by practically all of the representatives of administrative (government) theory though they reach different conclusions; between them I would quote GARRIDO FALLA, GARCIA de ENTERRIA, ENTRENA CUESTA, PARADA VAZQUEZ, MONTORO PUERTO. In summing up, supporters of this theory consider that disciplinary law and criminal law seek different ends, diverse objectives. The former looks to obtain well-organised public service and the latter, to defend the general public social order.<br/><br/>So configured, disciplinary law wouId be an internal, domestic law that only has to resolve the arguments that appear within the public administration (government), as opposed to a public law which defends against any sort of alteration of the social coexistence.<br/><br/>From this we can inter that the principIes and guarantees which have to be respected in both situations must be different.<br/><br/>I consider that this conception has to be slightly shaded by the arguments I put forth in my thesis. To quote some of them:<br/><br/>a) First, we should observe that art. 25.1 Spanish Constitution does not distinguish between those infractions.<br/><br/>b) The analysis of different disciplinary illicities shows a permanent reference to the concepts of "administrated citizens" or "public". (For example, the following behaviours are typified as "faults": a slight discourtesy to the public, incivility with the administered citizen, etc.) And this makes obvious precisely the social occupation of disciplinary law and the less and less defined frontier between this and penal law. <br/><br/>c) In this way, the clause "The Social State", art. 1.1. S.C., and the mission constitutionally entrusted to the public administration (to serve objectively the general interest) do not allow us to maintain the conception of the public administration as a closed box, isolated from society. To quote a memorable saying: "public officials don't exist only because they work for the citizen by means of an organisation (the public administration); the public administration is not an end in itself, but rather a means to another service (service to the citizen)".<br/><br/>In conclusion, I consider that some qualitative differences can exist within the concrete typify of some illicities, but this argument must not be used to look for excuses to decrease or not ascribe all the guarantees and principles offered by penal law, eventhough they can be adapted and shaded or even modified regarding the special idiosycrasies of disciplinary law. <br/><br/>I have dedicated the centre of my thesis to looking for theses adaptations. To that end, I have analysed the principles of legal reserve, typicality, absence of retroactivity, "non bis in idem", proportionality, prescription of faults and sanctions, the execution of them, and the legal process established by the art. 24 S.C. </i>