The European Union and Eastern Europe migration policy convergence beyond Europeanisation: the cases of Russia, Ukraine, Moldova and Georgia

Abstract

La Unió Europea (UE) va presentar la Política Europea de Veïnatge (PEV) el 2004 per tal d'enfortir la cooperació en àrees como ara la immigració. La dimensió exterior de la política d'immigració de la UE a Europa Oriental (Associació Oriental i Rússia) ha estat molt activa i objecte de nombrosos treballs acadèmics, en gran part centrats en afirmar que la UE exporta les seves pròpies normes. Tanmateix, la teoria d'europeïtzació no té en compte els interessos i capacitats dels països d'Europa Oriental, així com les seves percepcions de legitimitat. Una dècada després de la posada en marxa de la PEV, la tesi respon a la qüestió sobre quines normes la UE i Europa Oriental adopten en la convergència normativa en matèria d'immigració. S'identifiquen tres models de convergència (envers normes de la UE, normes internacionals i normes acordades bilateralment), en funció fonamentalment de l'estructura de poder i de les percepcions de legitimitat a Europa Oriental. La convergència normativa en política d'immigració s'aplica als casos de (I) readmissió, (II) visats, (III) gestió de fronteres i (IV) immigració laboral. La tesi doctoral conclou que la cooperació en política d'immigració entre la UE i Europa Oriental no consisteix en l'adopció sistemàtica de normes de la UE. Argumenta que la UE ha promogut fonamentalment normes de la UE en l'àmbit de seguritat (acords de readmissió i Gestió Integrada de Fronteres). Malgrat tot, a causa de la manca de poder suficient de la UE i a baixes percepcions de legitimitat de la UE entre els veïns d’Europa Oriental, la UE ha ofert incentius en l'àmbit de la mobilitat (política de visats i associacions per a la mobilitat). L'evidència empírica mostra debilitats en la convergència normativa envers normes de la UE, que consisteixen en gran part en mesures de socialització (intercanvi d'informació i formació). Uns dels resultats més significatius de la tesi és que la UE promou activament, en el marc de la liberalizació de visats, la convergència normativa cap a normes internacionals en matèria d'estat de dret. Les normes que emanen del Consell d'Europa i de Nacions Unides són de fet percebudes com a més legítimes que les normes de la UE. No obstant, aquest rol de la UE como a transmissora de normes cal matitzar-lo pel fet que la UE ha jugat ara com ara un rol limitat en promoure normes internacionals de drets dels immigrants. Finalment, la convergència envers normes acordades bilateralment ha estat el model menys predominant. La comparativa entre els països d'Europa Oriental mostra que els instruments adoptats són similars per l'objectiu de la UE de ser coherent. Tanmateix, el poder de negociació de cada país amb la UE ha donat peu a condicions més o menys favorables pel país. A més a més, les percepcions de legitimitat i la voluntat de cada país d'apropament a la UE són elements clau. En conjunt, Ucraïna, Moldàvia i Geòrgia són països favorables a l'apropament a la UE mentre que Rússia ha construït una cooperació pragmàtica en matèria d'immigració amb la UE, influint en la institucionalització de l'agenda d'immigració amb Europa Oriental. Finalment, la tesi contribueix globalment al debat sobre el soft power de la UE al veïnatge, concluent que els instruments d'immigració adoptats estan molt més orientats a promoure la seguretat que la mobilitat.

La Unión Europea (UE) presentó la Política Europea de Vecindad (PEV) en 2004 para fortalecer la cooperación en áreas como la inmigración. La dimensión exterior de la política de inmigración de la UE hacia Europa Oriental (Asociación Oriental y Rusia) ha sido muy activa y objeto de numerosos trabajos académicos, en gran parte centrados en afirmar que la UE exporta sus propias normas. Sin embargo, la teoría de europeización no tiene en cuenta los intereses y capacidades de los países de Europa Oriental, así como sus percepciones de legitimidad. Una década después de la puesta en marcha de la PEV, la tesis responde a la cuestión sobre qué normas la UE y Europa Oriental adoptan en la convergencia normativa en materia de inmigración. Se identifican tres modelos de convergencia (hacia normas de la UE, normas internacionales y normas acordadas bilateralmente), en función fundamentalmente de la estructura de poder y de las percepciones de legitimidad en Europa Oriental. La convergencia normativa en política de inmigración se aplica a los casos de (I) readmisión, (II) visados, (III) gestión de fronteras e (IV) inmigración laboral. La tesis doctoral concluye que la cooperación en política de inmigración entre la UE y Europa Oriental no consiste en la adopción sistemática de normas de la UE. Argumenta que la UE ha promovido fundamentalmente normas de la UE en el ámbito de seguridad (acuerdos de readmisión y Gestión Integrada de Fronteras). Aun así, debido a la falta de poder suficiente de la Unión y a bajas percepciones de legitimidad de la Unión entre los vecinos de Europa Oriental, la UE ha ofrecido incentivos en el ámbito de la movilidad (política de visados y asociaciones para la movilidad). La evidencia empírica muestra debilidades en la convergencia normativa hacia normas de la UE, que consisten en gran parte en medidas de socialización (intercambio de información y formación). Uno de los resultados más significativos de la tesis es que la UE promueve activamente, en el marco de la liberalización de visados, la convergencia normativa hacia normas internacionales en materia de estado de derecho. Las normas que emanan del Consejo de Europa y de Naciones Unidas son de hecho percibidas como más legítimas que las normas de la UE. No obstante, este rol de la UE como transmisora de normas hay que matizarlo por el hecho de que la UE ha jugado hasta la fecha un rol limitado en promover normas internacionales de derechos de los inmigrantes. Finalmente, la convergencia hacia normas acordadas bilateralmente ha sido el modelo menos predominante. La comparativa entre los países de Europa Oriental muestra que los instrumentos adoptados son similares por el objetivo de la UE de ser coherente. Sin embargo, el poder de negociación de cada país con la UE ha dado pie a condiciones más o menos favorables para el país. Además, las percepciones de legitimidad y la voluntad de cada país de acercamiento a la UE son elementos clave. En conjunto, Ucrania, Moldavia y Georgia son países favorables al acercamiento a la UE mientras que Rusia ha construido una cooperación pragmática en materia de inmigración con la UE, influyendo en la institucionalización de la agenda de inmigración con Europa Oriental. Finalmente, la tesis contribuye globalmente al debate sobre el soft power de la UE en la vecindad, concluyendo que los instrumentos de inmigración adoptados están mucho más orientados a promover la seguridad que la movilidad.

In 2004, the European Union (EU) launched the European Neighbourhood Policy (ENP) to strengthen cooperation in areas such as migration. In particular, the external dimension of the EU migration policy in Eastern Europe (the Eastern Partnership countries and Russia) has been very active and under huge academic scrutiny, mostly with studies claiming that the EU exports its own norms. Yet, this Europeanisation approach does not take into account the interests and capacities of Eastern European countries, as well as their perceptions of legitimacy. A decade after the launch of the ENP, this thesis addresses the question of what norms are actually adopted in the EU-Eastern Europe migration policy convergence. Three models of policy convergence (towards EU norms, towards international norms and towards bilaterally-agreed norms) are identified, depending mainly on the structure of power and perceptions of legitimacy in Eastern Europe. Migration policy convergence is applied to the cases of (I) readmission, (II) visa, (III) border management and (IV) labour migration. The doctoral dissertation concludes that the EU-Eastern Europe migration cooperation has not consisted in the systematic adoption of EU norms. It argues that the EU primarily has promoted security-related EU norms (readmission agreements and Integrated Border Management). However, due to lack of enough EU leverage and low perceptions of EU legitimacy among the Eastern neighbours, the EU has offered incentives in the field of mobility (visa policy and mobility partnerships). Empirical evidence shows weaknesses in policy convergence to EU norms, consisting mainly in socialisation measures (information exchange and capacity-building). One of the main findings of the thesis is that the EU is actively promoting, in the framework of visa liberalisation, policy convergence towards international norms in the area of rule of law. In fact, norms emanating from the Council of Europe and the United Nations are perceived as more legitimate than EU norms. However, this EU role as norm-transmitter has to be nuanced by the fact that to date the EU has played a relatively limited role in promoting international norms in the area of migrants' rights. Finally, convergence to bilaterally-agreed norms has been the least predominant. A comparison across Eastern European countries shows that the policy instruments adopted are by and large similar for the sake of consistency. Nonetheless, the leverage of each country vis-à-vis the EU has usually shaped more or less favourable conditions for the country. In addition, the perceptions of legitimacy and willingness of each country to come closer with the EU are essential. Overall, Ukraine, Moldova and Georgia are willing countries whereas Russia has built a pragmatic cooperation on migration with the EU, playing a role in the institutionalisation of the migration agenda to Eastern Europe. Finally, the thesis contributes overall to debate on the EU soft power in the Neighbourhood, concluding that the adopted migration policy instruments are much more oriented at promoting security than mobility.