Strategy-making in the era of intergovernmentalism: The policy-making processes of the european security strategy (2003) and the EU global strategy (2016)

Abstract

Cada vez más, la UE parece regirse por el intergubernamentalismo. Los estados miembros han ganado la batalla a las instituciones supranacionales, marginadas en la toma de decisiones en asuntos clave de la agenda europea. El nuevo intergubernamentalismo recoge esta tendencia y renueva el interés sobre la naturaleza de la integración europea, a la vez que supone la continuación del tradicional debate entre intergubernamentalismo y supranacionalismo.

Esta teoría argumenta que, desde el Tratado de Maastricht, los estados han tomado las riendas de la integración europea, dejando de lado a las instituciones. También considera que las instituciones en las que los estados miembros están representados se encuentran en el centro de estas dinámicas, con el Consejo Europeo actuando como catalizador de la integración y el Consejo siendo la institución central en la toma de decisiones. Cuando se delegan poderes, el nuevo intergubernamentalismo entiende que los estados utilizan organismos como el SEAE para apoyar sus iniciativas, aunque éstos carecen de liderazgo.

La mayor parte de las contribuciones al nuevo intergubernamentalismo han analizado la Unión Económica y Monetaria y la política de seguridad y defensa de la UE. Esta tesis, en cambio, cubre un vacío analítico sobre su uso en áreas híbridas como la acción exterior. Con el objetivo de aumentar la coherencia, el Tratado de Lisboa ha aunado las relaciones exteriores -supranacionales y pertenecientes a la Comisión Europea- con la PESC y la PCSD -intergubernamentales y en manos de los estados miembros. El Tratado también ha instaurado importantes novedades institucionales como el SEAE y la AR/VP, dotándola del derecho de iniciativa.

Esta investigación contrasta las asunciones del nuevo intergubernamentalismo con las dinámicas políticas generadas por Lisboa. Para ello, utiliza el proceso de toma de decisiones de las estrategias para ilustrar las relaciones inter-institucionales en la PESC y la acción exterior. Sus estudios de caso son la Estrategia Europea de Seguridad (2003) -adoptada bajo el antiguo sistema de pilares y en el marco de la PESC- y la Estrategia Global de la UE (2016) -la primera estrategia post-Lisboa y que cubre la totalidad de la acción exterior. El estudio del proceso de formulación de las estrategias -en sí mismo un vacío empírico en la literatura- se realiza mediante el análisis en cuatro fases: la definición de la agenda, el proceso de elaboración, los resultados y la implementación.

Los resultados de la investigación muestran un refuerzo de las instituciones de Bruselas en ambas estrategias. Esta tendencia nace con la EES, cuya novedosa elaboración se basó en el intergubernamentalismo institucionalizado, en el cual el Alto Representante y la Secretaría General del Consejo centralizaron el proceso de elaboración. Ello se debió al activismo de Solana y a la delegación parcial de la iniciativa por parte de los estados miembros, obteniendo como resultado un proceso de elaboración altamente institucionalizado en un área preeminentemente intergubernamental, la PESC.

Este proceso se refuerza con la EGUE, en la que la AR/VP ha sido el motor de su elaboración. Haciendo uso del derecho de iniciativa, Mogherini ha ejercido una alta influencia en el proceso y los contenidos de la EGUE para reforzar la concepción global de la acción exterior. La centralidad de la AR/VP y el SEAE son muestra de mayor autonomía en el intergubernamentalismo y la EGUE se ha convertido en el vehículo para la implementación de iniciativas posteriores.

Esta investigación matiza aspectos centrales del nuevo intergubernamentalismo referentes al predominio de los estados en las dinámicas actuales de la integración y argumenta que el paso de la PESC a la acción exterior ha reforzado la capacidad de los nuevos organismos para liderar y delinear los contornos de nuevas iniciativas políticas.

The EU is seen as a body increasingly ruled by intergovernmentalism. Member states are portrayed as the winners of a power contest with supranational institutions, which have been marginalised in critical decisions of European politics. Following up on the traditional intergovernmental-supranational debate, new intergovernmentalism has captured this trend and inaugurated a renewed interest on the nature of European integration in the literature.

The central premise of this theory is that, since the Maastricht Treaty, member states have taken the reins of European integration and sidelined supranational institutions in setting the pace and direction of current policy developments. It also assumes that the institutions where member states are represented are at the centre of these dynamics, with the European Council acting as the catalyst of integration and the Council becoming the central decision-making institution. When delegation of power occurs, new intergovernmentalism understands that member states make use of de novo bodies such as the EEAS to provide support to their initiatives, but not to exercise leadership.

Most scholarly contributions to new intergovernmentalism have analysed the dynamics of the Economic and Monetary Union and the EU security and defence policies. However, there is an analytical gap in the literature, which this thesis aims to address, in applying new intergovernmentalism to hybrid areas of activity such as external action. In here, the Lisbon Treaty has brought together the supranational external relations of the European Commission and the intergovernmental CFSP/CSDP, in the hands of member states, for the purpose of policy coherence. The Treaty has also put forward remarkable institutional innovations such as the EEAS and created the position of the HR/VP, giving it a formal right of initiative.

This research aims to contrast the main assumptions of new intergovernmentalism against the policy-making dynamics generated by the Lisbon Treaty. To do so, it uses the policy-making processes of EU strategies as a way to illustrate the inter-institutional relations in CFSP and external action. The case studies of this research are the European Security Strategy (2003), adopted under the former pillar system and in the realm of the CFSP, and the EU Global Strategy (2016), the first post-Lisbon strategy covering the whole of external action. The study of the policy-making processes of strategies -an empirical gap in the literature in itself- is performed by breaking down strategy-making into four different phases: agenda-setting, policy formulation, policy output and implementation.

The results of this research show an increased role of Brussels-based institutions in strategy-making. This trend can be traced back to the ESS, which inaugurated a novel policy-making mode based on institutionalised intergovernmentalism, whereby HR Solana and the Council Secretariat centralised the strategy-making process. This came as a consequence of Solana's strong activism and the partial delegation of initiative by member states, setting up a highly institutionalised policy formulation process in a prominently intergovernmental policy area, the CFSP.

This novel policy-making mode is further reinforced in the EUGS, where the HR/VP has become the policy entrepreneur of a new strategy-making process. Making full use of her right of initiative, Mogherini has shaped the process and the contents of the new strategy, in the benefit of a "whole of EU" approach to external action. The centrality of the HR/VP and the EEAS has resulted in a process of autonomy in intergovernmentalism, where the EUGS has become the vehicle for subsequent implementation initiatives.

In sum, this research nuances central aspects of new intergovernmentalism regarding the predominance of member states in current integration dynamics, arguing that the shift from CFSP to external action has fundamentally strengthened the capacity of de novo bodies to lead and shape policy initiatives.