El interventor en la administración local: control interno y responsabilidad contable

Abstract

La tesis, que hoy presento, describe las funciones del interventor en la Administración Local española, como agente encargado del control económico financiero interno y la responsabilidad patrimonial y contable derivada del ejercicio de la intervención local. Por esta razón el trabajo se divide en dos partes claramente diferenciadas, en la primera se analiza el control interno y en la segunda la responsabilidad contable, que puede ser exigida por un incorrecto ejercicio del control. Estas dos cuestiones principales se plantean también desde el punto de vista del Derecho comparado, en concreto la regulación en el Reino Unido, Francia, Alemania e Italia. Estudiaremos en primer lugar el marco legal según el cual el interventor local ejerce el control interno en los entes locales, compartiendo con los interventores de las otras administraciones sus ejes básicos, como son los procedimientos para el control interno, función interventora, control financiero y auditoría pública, así como la naturaleza jurídica de la función, pero con unos problemas específicos en su ejercicio derivados, básicamente, del tamaño de las administraciones en las que sirven, mucho menor que la del Estado o las de las Comunidades Autónomas. Este menor tamaño coloca al interventor local, en la inmediatez del poder político porque, donde en el Estado o en las Comunidades Autónomas existe una organización, en la gran mayoría de las entidades locales es sólo una persona. Esto afecta de modo importante a dos elementos básicos en el ejercicio de sus competencias, la autonomía respecto del gobernante y la segregación de funciones, cuestiones que serán objeto de especial atención. En la segunda parte de la tesis se analiza, la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, la fiscalizadora exclusivamente como antesala de la jurisdiccional, la responsabilidad contable, los supuestos legales que la generan, los elementos que la componen, la naturaleza jurídica y el tipo de responsabilidad, directa o subsidiaria, deteniéndonos en la que puede incurrir el interventor, ya que aquí se concreta uno de los principales objetivos del trabajo, la responsabilidad contable del interventor, y en concreto del local.

El interventor local, a diferencia de los de otras administraciones, ha de decidir por si mismo, en la mayoría de los casos, sin otro apoyo que sus conocimientos. Obviamente, esta situación, lo hace mucho más vulnerable a cualquier tipo de responsabilidad, y más en concreto a la contable. Esta vulnerabilidad no es teórica, no existen sentencias condenatorias de la jurisdicción contable relativas a interventores estatales o autonómicos, pero sí respecto de locales. Por eso, sobre la base de la jurisprudencia contable, se analizan los principales supuestos en los que los interventores locales pueden incurrir en responsabilidad contable, como son los contratos públicos, las retribuciones del personal, las subvenciones públicas, los gastos de representación y la fiscalización de los ingresos. Por último se formulan unas conclusiones, con propuestas de política legislativa en materia control económico financiero, que podrían ayudar a resolver problemas enquistados, basadas en la experiencia de 34 años dedicados a la función interventora, once de ellos como interventor general del Ayuntamiento de Barcelona.

La tesi, que avui presento, descriu les funcions de l'interventor en l'Administració Local espanyola, com a agent encarregat del control econòmic financer intern i la responsabilitat patrimonial i comptable derivades de l'exercici de la intervenció local. Per aquesta raó el treball es divideix en dues parts clarament diferenciades, a la primera s'analitza el control intern i en la segona la responsabilitat comptable, que pot ser exigida per un incorrecte exercici del control. Aquestes dues qüestions principals es plantegen també des del punt de vista del Dret comparat, en concret la regulació al Regne Unit, França, Alemanya i Itàlia. Estudiarem en primer lloc el marc legal segons el qual l'interventor local exerceix el control intern en els ens locals, compartint amb els interventors de les altres administracions seus eixos bàsics, com són els procediments per al control intern, funció interventora, control financer i auditoria pública, així com la naturalesa jurídica de la funció, però amb uns problemes específics en el seu exercici derivats, bàsicament, de la mida de les administracions en les que serveixen, molt menor que la de l'Estat o les de les comunitats autònomes. Aquesta menor grandària col·loca a l'interventor local, en la immediatesa del poder polític perquè, on a l'Estat o a les comunitats autònomes hi ha una organització, en la gran majoria de les entitats locals és només una persona. Això afecta de manera important a dos elements bàsics en l'exercici de les seves competències, l'autonomia respecte del governant i la segregació de funcions, qüestions que seran objecte d'especial atenció. A la segona part de la tesi s'analitza, la funció jurisdiccional del Tribunal de Comptes, la fiscalitzadora exclusivament com a avantsala de la jurisdiccional, la responsabilitat comptable, els supòsits legals que la generen, els elements que la componen, la naturalesa jurídica i el tipus de responsabilitat, principal o subsidiària, detenint-nos en la qual pot incórrer l'interventor, ja que aquí es concreta un dels principals objectius del treball, la responsabilitat comptable de l'interventor, i en concret del local.

L'interventor local, a diferència dels d'altres administracions, ha de decidir per si mateix, en la majoria dels casos, sense altre suport que els seus coneixements. Òbviament, aquesta situació, el fa molt més vulnerable a qualsevol tipus de responsabilitat, i més en concret a la comptable. Aquesta vulnerabilitat no és teòrica, no existeixen sentències condemnatòria de la jurisdicció comptable relatives a interventors estatals o autonòmics, però sí respecte de locals. Per això, sobre la base de la jurisprudència comptable, s'analitzen els principals supòsits en què els interventors locals poden incórrer en responsabilitat comptable, com són els contractes públics, les retribucions del personal, les subvencions públiques, les despeses de representació i la fiscalització dels ingressos. Finalment es formulen unes conclusions, amb propostes de política legislativa en matèria control econòmic financer, que podrien ajudar a resoldre problemes enquistats, basades en l'experiència de 34 anys dedicats a la funció interventora, onze d'ells com a interventor general de l'Ajuntament de Barcelona.

The thesis, which I present today, describes the duties of the financial comptroller in the Spanish Local Administration, as agent in charge of the internal financial economic control and the patrimonial and accounting liability derived from the exercise of the financial local control, will take place throughout the development of this work. This is why, the work is divided into two clearly differentiated parts, the first one analyzes the internal control and the second the accounting liability, which can be demanded by an incorrect exercise of control. These two main issues also arise from the point of view of comparative law, namely the United Kingdom, France, Germany and Italy. Firstly we will be look carefully into the legal framework according to wich the local comptroller exercises the internal control in the local entities, sharing, in its basic lines, the procedures of the preliminary control of legality, financial permanent control and public auditing, with the comptrollers of the other administrations, as well as the legal nature of the function. However, they face a number of issues in the performance of their work, derived, predominantly, from the size of the administrations in which they serve, much smaller than the Administration of the State or Autonomous Communities. This minor size of local authorities places the local comptroller in the immediateness of the political power, as, where in the State or in the Autonomous Communities there is an organization; in a large majority of cases of the local entities there is an individual. This affects two elements in the exercise of their duties, the autonomy from the Ruler and the segregation of functions, and it calls for particular attention. In the second part of the thesis I analyse, the judicial functions of the Court of Accounts, the auditing function, exclusively as a prelude to the judicial functions, the legal nature and the kind of liability direct or subsidiary, and particular attention is paid to the

questions in which the comptroller can be held liable, mainly local comptrollers, because this is one of the mains targets of this work. A local comptroller must decide by himself, and, in large amounts, without no other help than that of his own knowledge. Obviously, this situation, makes him much more vulnerable to any kind of responsibility, and, in particular, to the accounting responsibility. This vulnerability is not theoretical, there are no convictions of the countable jurisdiction related to comptrollers who serve the state, but there are several related to local comptrollers. Because of this reason, based on the accounting jurisprudence, I have analysed the main cases where local comptrollers can incure accounting responsibility. That is why, based on accounting jurisprudence, the main issues in which local auditors may incur in accounting responsibility, such as public contracts, staffing costs, public subsidies, representation allowances and preliminary control of legality of the incomes. Finally, some conclusions are formulated, with legislative policy proposals on financial control, which could help to solve problems, from the point of view of the experience of 34 years of financial control, eleven of them as Comptroller General of Barcelona City Council.