Forma di stato regionale e vincoli finanziari europei. Analisi comparata dell'autonomia finanziaria regionale in Italia e in Spagna

Abstract

La presente tesi si concentra sui processi di decentramento in Italia e Spagna, analizzando l'impatto dei mutamenti del quadro giuridico europeo sull'autonomia finanziaria regionale. L’ordinamento finanziario sovranazionale è stato infatti ampiamente modificato negli ultimi anni (specialmente con riferimento alla c.d. "Eurozona") per affrontare le pressanti sfide di natura macroeconomica derivanti dalla crisi del debito sovrano, che ha coinvolto svariati Stati Membri. L'analisi del tema proposto viene effettuata con il metodo della comparazione, prendendo in considerazione gli ordinamenti italiano e spagnolo. Tale scelta metodologica riposa essenzialmente su due elementi, che integrano il requisito della comparabilità tra i due ordinamenti: a) la vicinanza strutturale e l'influenza reciproca che storicamente si è verificata tra i due modelli di decentramento (che vengono usualmente riportati alla forma – o tipo – di Stato regionale); b) la comune soggezione ai vincoli finanziari derivanti dall’ordinamento europeo, unita a una condizione di grave difficoltà finanziaria che coinvolge il sistema regionale in generale, e – in maniera più acuta – le Regioni e Comunidades Autónomas (d’ora in poi, CC.AA.) che sono state (o sono) colpite da fenomeni di mala gestio. Si presenterà ora brevemente la struttura del lavoro. I primi due capitoli parlano dello Stato regionale in Italia e in Spagna, ossia il contesto, lo “sfondo”, nel quale si inserisce il tema dell’autonomia finanziaria, seguendo la contrapposizione astratto/concreto, statico/dinamico: da un lato i modelli elaborati dalla dottrina, dall'altro l’evoluzione storica delle esperienze regionali, in entrambi i casi con particolare riferimento ai profili finanziari. Il primo capitolo descrive dunque la modellistica che viene generalmente utilizzata rispetto alle forme di distribuzione territoriale del potere politico (unione di stati, confederazione, stato federale, stato regionale, stato unitario), con un particolare approfondimento per la problematica categoria dello Stato regionale e, rispetto ad esso, registrando sia le posizioni critiche sull’utilità della categoria sia la particolare rilevanza che il livello di autonomia finanziaria regionale può avere a fini classificatori. Il secondo capitolo tratta invece partitamente le due linee storiche che si incrociano nella tematica in esame. Da un lato, lo sviluppo del regionalismo in Spagna e in Italia e le varie fasi dell’autonomia finanziaria nei due ordinamenti: non sfugge infatti a chi scrive che l’attuale stato delle finanze pubbliche territoriali sia in entrambi i casi il frutto di un complesso processo di evoluzione; tuttavia – ai fini della comparazione – pare opportuno privilegiare l’aspetto sincronico a quello

diacronico, concentrandosi sull'ultimo stadio di questo percorso, nel suo intreccio con un sistema normativo e decisionale sempre più complesso, nazionale e sovranazionale. Dall'altro lato, si fa appunto un quadro dell’evoluzione della governance finanziaria europea sotto l’impatto della crisi economico-finanziaria che si è originata a livello globale a partire dal 2008. Tale evoluzione costituisce infatti il presupposto dei mutamenti costituzionali e normativi che si vogliono analizzare nel presente lavoro. Il terzo capitolo, che è il più ampio del lavoro, descrive l’ordinamento finanziario di Regioni e CCAA nel quadro di un sistema normativo che ormai affonda le sue radici nel livello sovranazionale. Obiettivo di questa parte del lavoro è tanto dare conto del sistema delle fonti dell’autonomia finanziaria da un punto di vista formale, quanto esporre ed analizzare le scelte normative compiute in concreto. Al suo interno, il capitolo è tripartito: ordinamento UE, ordinamento italiano e ordinamento spagnolo. La ragione di una trattazione separata dei due Paesi sul piano delle fonti è evidente: si tratta di sistemi peculiari e non sovrapponibili. In Spagna il metodo di finanziamento delle CCAA è determinato da due importanti leggi organiche, la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) e la LOEPSF (Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera): diventa dunque essenziale approfondire natura e ambito di competenza di ciascuna di esse, assieme al discusso problema del rapporto tra leggi organiche e Statuti delle CCAA nel sistema delle fonti del diritto. In Italia il quadro delle fonti si è fatto nel tempo sempre più articolato: basti ricordare la previsione di una specifica legge rinforzata da parte della nuova formulazione dell’art. 81, c.6, Cost. e il ruolo della legge delega sul federalismo fiscale (l. n. 42 del 2009) nel condizionare il contenuto dei relativi decreti legislativi di attuazione. All'interno dei paragrafi relativi all'uno e all'altro Paese si cerca di porre in luce i due versanti dell’autonomia finanziaria già esplicitati in precedenza, entrata e spesa. Rispetto al'’autonomia di entrata, si dà conto tanto dello spazio concesso alla potestà impositiva di Regioni e CCAA – e quindi il potere di istituire tributi propri regionali e i ccdd. tributos cedidos anche dal punto di vista normativo nel caso spagnolo – quanto del problema centrale del finanziamento delle autonomie territoriali mediante risorse derivanti dai tributi statali, nelle forme della compartecipazione al gettito degli stessi e dei trasferimenti statali. Il profilo dell’autonomia di spesa riceve poi una considerazione altrettanto approfondita. In sistemi regionali in cui la decisione sulle entrate è ancora sostanzialmente in mano al livello di governo centrale, è chiaramente l’autonomia di spesa a concretare più direttamente l’autonomia finanziaria regionale, fino a spingere taluno a coniare la categoria del federalismo fiscale “di spesa”. Proprio sull'autonomia di spesa hanno però impattato in maniera più diretta la crisi economico- finanziaria, i vincoli finanziari europei e la loro attuazione a livello interno: quest’ultima è avvenuta

non soltanto tramite provvedimenti del legislatore statale volti a porre un limite globale alla spesa delle autonomie, al fine di garantire il rispetto dei vincoli sovranazionali da parte del complesso dei soggetti che compongono la c.d. finanza pubblica allargata (limiti diretti all'autonomia di spesa), ma anche tramite norme di legge che incidevano su ambiti rientranti nella competenza delle Regioni, fra i quali gli aspetti ordinamentali, giustificati dallo scopo di contenimento della spesa pubblica (limiti indiretti). Il quarto capitolo approfondisce il tema delle relazioni finanziarie fra Stato e Regioni/CCAA sul piano dei principi costituzionali: a differenza del capitolo precedente, la trattazione viene svolta trasversalmente fra i due ordinamenti, nella convinzione che vi siano alcune linee fondamentali in comune fra di essi. Si delinea quindi un vero e proprio statuto costituzionale dell’autonomia finanziaria nello Stato regionale che si sostanzia nei seguenti principi: autonomia finanziaria e corresponsabilità fiscale; solidarietà; sufficienza finanziaria (connessione risorse-funzioni); coordinamento finanziario; equilibrio di bilancio e sostenibilità finanziaria; leale collaborazione. Per ciascun principio non si dà conto soltanto dei riferimenti normativi ma soprattutto dell’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza costituzionale, istanza deputata a far “vivere” i principi nei mutamenti istituzionali e sociali tramite l’interpretazione costituzionale. Il quinto capitolo approfondisce infine un profilo spesso trascurato a livello dottrinale, ossia quello dei sistemi finanziari delle autonomie differenziate, nell’uno e nell’altro ordinamento. Nel caso italiano, il tema è quello della c.d. specialità finanziaria, che configura un percorso originale e peculiare nel quadro del regionalismo italiano. Il tema parrebbe porsi in maniera più complessa nel caso spagnolo, in virtù della potenziale asimmetria che caratterizza il sistema: tuttavia, in virtù della portata omogeneizzatrice della LOFCA, la maggior parte delle comunità autonome presenta un sistema di finanziamento sostanzialmente unitario. La reale differenziazione si coglie piuttosto rispetto al sistema del convenio e concierto autonómico seguito da País Vasco e Navarra, sistema che costituisce il portato di un lungo percorso storico e concreta una delle peculiarità del regimen foral di questi territori. Specialità finanziaria e regime forale presentano tratti di somiglianza e costituiscono esperienze meritevoli di approfondimento: essi sono da un lato oggetto di critica in entrambi i Paesi in quanto considerati “privilegi fiscali”, allo stesso tempo non di rado la estensibilità dei sistemi ad alcune (o a tutte le) Regioni viene fatto oggetto di studio.

Los dos primeros capítulos hablan del Estado regional en Italia y España, es decir el contexto en el que se inserta el tema de la autonomía financiera. El primer capítulo describe las categorías que generalmente se usan con respecto a las formas de distribución territorial del poder político (unión de Estados, confederación, Estado federal, Estado regional, Estado unitario), con un estudio particular de la categoría problemática del Estado regional. El segundo capítulo trata de las dos líneas históricas que se entrecruzan en el tema estudiado. Por un lado, el desarrollo del regionalismo en España e Italia y las diversas fases de autonomía financiera en los dos sistemas; por otro lado, la evolución de la governance financiera europea bajo el impacto de la crisis económico-financiera que se ha originado a nivel mundial desde 2008. Esta evolución es, de hecho, la condición previa de los cambios constitucionales y legislativos que se quieren analizar en el trabajo. Los capítulos tercero y cuarto estudian la autonomía financiera regional según una perspectiva constitucional general: el tercero desde el punto de vista formal, con referencia al sistema de fuentes del derecho, y el cuarto desde el sustantivo, es decir, con respecto a los principios constitucionales. El capítulo tercero trata de la autonomía financiera respectivamente de ingreso y de gasto en el caso italiano y español, considerando los sistemas de fuentes de la Unión Europea e internos de ambos Estados. En relación a la autonomía de ingreso, el trabajo se centra principalmente sobre el problema del poder de las Regiones y CCAA para establecer sus propios impuestos regionales (y sus límites), así como sobre los impuestos cedidos por el Estado a las CCAA en España, por para luego abordar el problema central de financiar autonomías territoriales a través de los recursos derivados de impuestos estatales, en la forma de compartir los ingresos y las transferencias estatales. El perfil de la autonomía del gasto juega también un papel central en el trabajo. Sobre el poder de gasto de las autonomías, han impactado de manera más directa la crisis económica y financiera, las limitaciones financieras europeas y su aplicación a nivel interno. También se considerará el problema de la deuda pública. El capítulo cuarto estudia en particular la jurisprudencia constitucional sobre los siguientes principios: principio de autonomía financiera, principio de suficiencia financiera,

principio de coordinación, principio de estabilidad presupuestaria, principio de solidaridad y de ordinalidad, principio de lealtad institucional y de cooperación. Finalmente, el quinto capítulo estudia un perfil a menudo descuidado a nivel doctrinal, que es el de los sistemas financieros de las autonomías diferenciadas, en uno u otro País. En el caso italiano, se trata de la especialidad financiera, que configura un camino original y peculiar en el marco del regionalismo italiano. En el caso español, la diferenciación real se verifica con respecto al sistema de convenio y concierto autonómico de País Vasco y Navarra. Especialidad financiera y régimen Foral tienen rasgos similares y son experiencias interesantes: algunos las critican como "privilegios fiscales", pero otros estudian la extensibilidad de estos sistemas a las demás Regiones/Comunidades.

Els dos primers capítols parlen de l'Estat regional a Itàlia i Espanya, és a dir el context en què s'insereix el tema de l'autonomia financera. El primer capítol descriu les categories que generalment es fan servir pel que fa a les formes de distribució territorial del poder polític (unió d'Estats, confederació, Estat federal, Estat regional, Estat unitari), amb un estudi particular de la categoria problemàtica de l'Estat regional. El segon capítol tracta de les dues línies històriques que s'entrecreuen en el tema estudiat. D'una banda, el desenvolupament del regionalisme a Espanya i Itàlia i les diverses fases de l'autonomia financera en els dos sistemes; d'altra banda, l'evolució de la governance financera europea sota l'impacte de la crisi economicofinancera que s'ha originat a nivell mundial des de 2008. Aquesta evolució és, de fet, la condició prèvia dels canvis constitucionals i legislatius que es volen analitzar en el treball. Els capítols tercer i quart estudien l'autonomia financera regional segons una perspectiva constitucional general: el tercer des del punt de vista formal, amb referència al sistema de fonts del dret, i el quart des del substantiu, és a dir, pel que fa als principis constitucionals . El capítol tercer tracta de l'autonomia financera respectivament d'ingressos i de despesa en el cas italià i espanyol, considerant els sistemes de fonts de la Unió Europea i interns d'ambdós Estats.

En relació a l'autonomia d'ingressos, el treball se centra principalment sobre el problema del poder de Regions i CCAA per a establir els seus propis impostos regionals (i el seus límits), així com sobre els impostos cedits per l'Estat a les CCAA a Espanya, per després abordar el problema central de finançar autonomies territorials a través dels recursos derivats d'impostos estatals, en la forma de compartir els ingressos i les transferències estatals. El perfil de l'autonomia de despesa juga també un paper central en el treball. Sobre el poder de despesa de les autonomies, han impactat de manera més directa la crisi econòmica i financera, les limitacions financeres europees i la seva aplicació a nivell intern. També es considerarà el problema del deute públic, al qual s'han posat límits significatius a partir del nou context regulador supranacional. El capítol quart estudia en particular la jurisprudència constitucional sobre els següents principis: principi d'autonomia financera, principi de suficiència financera, principi de coordinació, principi d'estabilitat pressupostària, principi de solidaritat i d'ordinalitat, principi de lleialtat institucional i de cooperació. Finalment, el cinquè capítol estudia un perfil sovint descuidat a nivell doctrinal, que és el dels sistemes financers d'autonomies diferenciades, en un o altre País. En el cas italià, es tracta de l'especialitat financera, que configura un camí original i peculiar en el marc del regionalisme italià. En el cas espanyol, la diferenciació real es verifica que fa al sistema de conveni i concert autonòmic del País Basc i Navarra. Especialitat financera i règim foral tenen trets similars i són experiències interessants: alguns les critiquen com "privilegis fiscals", però altres estudien la extensibilitat d'aquestes sistemes a les demés Regions / Comunitats.

The first two chapters deal about the “regional State” in Italy and Spain. The first chapter describes the categories that are generally used to classify the forms of territorial distribution of political power (union of States, confederation, federal State, regional State, unitary State), with particular attention to the problematic category of the regional State. The second chapter concerns the two historical aspects of the matter. On the one hand, the development of regionalism in Spain and Italy and the various phases of financial autonomy in the two systems; on the other hand, the evolution of European financial

governance under the impact of the economic crisis since 2008. This evolution is, in fact, the precondition of the constitutional and legislative changes that the thesis aims to analyse. The third and fourth chapters are devoted to regional financial autonomy according to a general constitutional perspective: the third from the formal point of view, with reference to the system of sources of law, and the fourth from the substantive standpoint (constitutional principles). In particular, the third chapter deals with financial autonomy and, respectively, with tax power and power of expenditure in the Italian and Spanish cases, considering both the European Union and the internal sources of law. In relation to the tax autonomy, the thesis focuses mainly on the problem of the power of Regions and Autonomous Communities to establish their own regional taxes (and their limits), as well as on the taxes assigned by the State to the Autonomous Communities in Spain. Then, the thesis deepens the central problem of financing territorial autonomies through resources derived from State taxes, in the form of revenue sharing and State transfers. The topic of spending power also plays a central role in the research: the European financial rules and their application have a direct impact on regional spending autonomy. The problem of public debt, which is significantly regulated by the new supranational legal context, will also be considered. The fourth chapter is devoted in particular to the constitutional case law on the following principles: the principle of financial autonomy, the principle of financial sufficiency, the principle of coordination, the balance budget principle, the principle of solidarity and its limits, the principle of institutional loyalty and cooperation. Finally, the fifth chapter deals with a matter often neglected at the doctrinal level, which is the financial systems of differentiated autonomies, in both countries. In the Italian case, the Financial Specialty represents an original and peculiar way within the framework of Italian regionalism. In the Spanish case, the most important differentiation is the system of the convenio/concierto autonómico (agreement) of the Basque Country and Navarre.