Intergenerational redistributive effects due to the financing formula of investments in transport infrastructure : a microeconomic analysis

Abstract

Investments in major transport infrastructure projects involve a significant mobilisation of economic resources both for construction and operation. In these projects, to assess the efficiency of the resources used, decision-makers usually use cost-benefit analysis (CBA). This key element of welfare economics is carried out taking into account the effects for society as a whole. Social welfare is thus measured independently of who are the components of society receiving the benefits or suffering the costs. However, besides the best use of resources, which should be always ensured, transport projects often have other objectives. These objectives, which are ideally defined by the political programs of elected decision-makers, often involve redistributive effects. Favouring the economic development of less advanced regions is, for instance, an argument that is used to justify territorial biases in investment. Practitioners have increasingly tried to identify redistributive effects to both create awareness of their existence and to quantify them in order to incorporate them rigorously in project appraisal. Intergenerational redistributive effects due to the financial scheme adopted for the project are a kind of redistributive effects that has neither been properly highlighted nor researched until now. The actual payments to cover the costs of projects unfolding over long timespans depend on the financing formula chosen and affect taxpayers and/or users of different generations. When transport investments are directly covered by the annual budgets of public administrations, they are paid by the taxpayers of the construction period but benefit users that will live in decades ahead. However, if the project is financed through loans, their payment schedule will define a very different financial time-profile. Relating the payments profile with the benefits produced by the project, which occur over its life cycle, can indicate the fairness of the distribution of expenditure and benefits across the successive generations affected by the project. At microeconomic level, intergenerational impacts have been discussed, often with insufficient rigor, in relation to environmental sustainability and mostly regarding the appropriate discount rate to be applied in CBA. However, the financial structuring of the project could have a much stronger impact on a project’s legacy. The issue of the long-term implications of financial decisions is illustrated, at a broader macroeconomic level, by the problems of public debt confronted by many countries. In this work the redistributive effects of transport investment projects are analysed, though the major contribution is the development of the “Intergenerational Redistributive Effects Model” (IREM). This microeconomic model allows performing an analysis of intergenerational impact for both major project of transport infrastructure and integrated investment programmes that is useful to obtain indicators of their utility for the successive (overlapped) generations concerned. Decision makers and financiers may use the IREM’s outputs when proposing a financial montage for a project and deciding the participation of private stakeholders and the contribution of users in it. They also can use the IREM’s indicators as insights to establish the most convenient financial montage to carry out a project. In synthesis, what is presented, developed and tested is a tool to characterise the intergenerational impacts from major transport investment. These effects should be included in the wide concept of project sustainability but have, until now, been disregarded in spite of their importance for decision makers and financiers.

Las inversiones en grandes proyectos de infraestructura de transporte comportan una movilización significativa de recursos económicos. Para analizar si se realiza un uso eficiente de estos recursos, los responsables de la toma de decisiones suelen evaluar la rentabilidad socieconómica de la inversión mediante un análisis coste-beneficio (ACB). Este análisis se lleva a cabo teniendo en cuenta los efectos del proyecto para la sociedad en su conjunto, sin tener en cuenta quiénes reciben los beneficios y quiénes sufren los costos. Sin embargo, las grandes inversiones en proyectos de transporte a menudo persiguen favorecer ciertos grupos sociales, territorios, etc. Estos objetivos, idealmente establecidos en los programas políticos de los responsables de la toma de decisiones, a menudo implican efectos redistributivos. Los efectos redistributivos de carácter social, territorial y medioambiental se han tratado de identificar tanto para crear conciencia de su existencia como con el fin de incorporarlos rigurosamente a la evaluación del proyecto. Sin embargo, los efectos redistributivos de carácter intergeneracional derivados de la fórmula de financiación utilizada para llevar a cabo el proyecto han pasado relativamente desapercibidos hasta ahora. Los pagos que se realizan para sufragar los costos de los proyectos dependen del montaje financiero finalmente empleado. En este sentido, si se recurre a préstamos a muy largo plazo, serán los contribuyentes y/o usuarios de diferentes generaciones quienes terminarán soportando la carga financiera del proyecto. Pero si la inversión principal se sufraga directamente con los presupuestos anuales de las administraciones públicas, la carga financiera recaerá en los contribuyentes del período de construcción mientras usuarios que vivirán en las próximas décadas se benefician de los efectos positivos del proyecto. Relacionar el perfil temporal de pagos y beneficios a lo largo del ciclo de vida del proyecto permite obtener información acerca si existe un cierto equilibrio entre la distribución de la carga financiera y los beneficios que obtienen las generaciones sucesivas afectadas por el proyecto. A nivel microeconómico, se han discutido los impactos intergeneracionales, a menudo con un rigor insuficiente, en relación con la sostenibilidad ambiental y, principalmente, con respecto a la tasa de descuento de aplicación al ACB. Sin embargo, la estructuración financiera del proyecto podría tener un impacto mucho mayor en su legado. El problema de las consecuencias a largo plazo de las decisiones financieras se ilustra, a nivel macroeconómico, por los problemas de la deuda pública que enfrentan muchos países. En este trabajo se analizan y clasifican por primera vez los distintos efectos redistributivos asociados a los grandes proyectos de inversión en infraestructuras de transporte. La mayor contribución de esta tesis es, sin embargo, el desarrollo de una herramienta de análisis denominada "Ingergenerational Redistributive Effects Model¿ (IREM). El modelo ofrece una serie de indicadores estandarizados que son útiles para evaluar la conveniencia de la inversión desde la perspectiva de las sucesivas generaciones involucradas y, además, permite establecer hasta que punto la fórmula de financiación empleada es adecuada o no teniendo en cuenta los potenciales efectos redistributivos intergeneracionales que provoca. En síntesis, esta tesis doctoral presenta, desarrolla y pone en práctica una herramienta que permite caracterizar los impactos intergeneracionales de las principales inversiones en transporte. Estos impactos deberían incluirse en el amplio concepto de sostenibilidad del proyecto, aunque hasta ahora han pasado desapercibidos tanto para los responsables de la toma de decisiones como para los agentes financieros.