Ordenamiento y Planificación Territorial en Perú. Una aproximación crítica a los instrumentos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)

Abstract

El presente trabajo de investigación intitulado “Ordenamiento y Planificación Territorial en Perú. Una Aproximación Crítica a los Instrumentos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)”, es un acercamiento panorámico y cronológico, cuyos objetivos giran en torno a cuatro aspectos intrínsecamente relacionados: Planificación, Gestión Ambiental, Ordenamiento Territorial y Zonificación Ecológica y Económica.

Con respecto a la Planificación, el objetivo fue caracterizar su evolución, las influencias externas y los tipos, etapas y escalas de intervención. En cuanto a la Gestión Ambiental se realizó un análisis de influencias, su evolución normativa y conceptual y las características que presenta en la actualidad. El análisis del Ordenamiento Territorial incluyó el estudio de las influencias externas, las instituciones comprometidas, evolución normativa, características y proceso de formulación. El objetivo en cuanto a la Zonificación fue averiguar las influencias, evolución normativa, características, instituciones y el proceso de formulación. Por último, se hizo un análisis de las características de los instrumentos de ZEE de trece regiones del Perú.

La metodología empleada en esta investigación consistió en una extensa revisión de la bibliografía relacionada con cada temática. Sobre la Planificación se ha realizado un estudio histórico por medio de la revisión de documentos oficiales y académicos existentes en Perú y el extranjero. Para estudiar la Gestión Ambiental se han revisado documentos oficiales con el fin de determinar influencias en la producción legislativa y evolución normativa del proceso. Para el Ordenamiento Territorial y la Zonificación se han revisado documentos que han influenciado al proceso, como el cuerpo normativo, realizando la valoración correspondiente. Para el estudio de los instrumentos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) se han utilizado dos fichas, la primera del tipo ‘checklist’ para verificar la existencia o no de variables concretas en estudio y la segunda, para hacer un análisis del contenido de las trece ZEE aprobadas por el Ministerio del Ambiente en las diferentes regiones del país.

Los resultados del estudio arrojan las siguientes conclusiones. En cuanto a la Planificación, en el Perú se han sucedido hasta cuatro períodos denominados: incipiente, apogeo, crisis y reinicio, cada uno de los cuales está relacionado con acontecimientos

socioeconómicos y políticos del país. Su característica principal es el predominio de la planificación sectorial y sus procesos de implementación evidencian carencias de articulación vertical y horizontal. Sobre la Gestión Ambiental, podemos decir que es una política transversal con debilidad institucional que presenta un elevado número de normas inconexas y ambiguas, que dan como resultado una gestión débil, como evidencian los permanentes daños al medio ambiente. El Ordenamiento Territorial se encuentra influenciado por el ámbito europeo y brasileño, no obstante, al momento de establecerlo como política pública ha sido incomprendida y la normativa que regula su proceso es imprecisa y está desarticulada, siendo su institucionalización muy frágil. La Zonificación es una política influenciada por la FAO y Brasil a través del tratado de Cooperación Amazónica (TCA-OTCA), que, en el contexto peruano representa la primera etapa del Ordenamiento Territorial. En consiguiente, ambos procesos se conducen indistintamente generando una gran confusión en su desarrollo. La Zonificación posee numerosas fases y etapas que demandan tiempo y recursos; pese los años de su implementación aún no se han logrado resultados. Finalmente, sobre el análisis y valoración de los instrumentos de Zonificación Ecológica y Económica aprobados en trece regiones del país, podemos concluir que estos presentan diferentes niveles de estudio y escala. Los instrumentos no cumplen el “Reglamento de Zonificación”, no han logrado óptimos resultados, las escalas utilizadas no son las adecuadas, la participación ciudadana no es efectiva y el principio de descentralización sólo es retórico. En resumen, los resultados son desalentadores, la mayoría de los instrumentos regionales solo alcanzaron el 50% de los preceptos reglamentados, indicador que sugiere que el proceso ha encontrado una serie de dificultades a nivel político, técnico, presupuestal, tecnológico, social y conceptual, hasta la fecha insuperados. En la práctica, tienen escasa utilidad para los objetivos que se había planteado inicialmente el proceso.

El present treball d’investigació titulat “Ordenamiento y Planificación Territorial en Perú. Una Aproximación Crítica a los Instrumentos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)”, és una aproximació panoràmica i cronològica, els objectius de la qual giren entorn de quatre aspectes intrínsecament relacionats: Planificació, Gestió Ambiental, Ordenació Territorial i Zonificació Econòmica Ecològica.

Respecte a la Planificació, l’objectiu fou caracteritzar la seva evolució, les influències externes i els tipus, etapes i escales d’intervenció. Per la Gestió Ambiental, es realitzà una anàlisi d’influències, la seva evolució normativa i conceptual i les característiques que presenta en l’actualitat. L’anàlisi de l’Ordenació Territorial inclogué l’estudi de les influències externes, les institucions compromeses, i la seva evolució normativa, característiques i procés de formulació. L’objectiu per la Zonificació fou esbrinar les influències, evolució normativa, característiques, institucions i el procés de formulació. Per últim, es va realitzar una anàlisi de les característiques dels instruments de la ZEE de tretze regions del Perú.

La metodologia emprada en aquesta investigació va consistir en una extensa revisió de la bibliografia relacionada amb cada temàtica. Sobre la Planificació s’ha realitzat un estudi històric per mitjà de la revisió de documents oficials i acadèmics existents en el Perú i a l’estranger. Per estudiar la Gestió Ambiental s’han revisat documents oficials amb la finalitat de determinar influències en la producció legislativa i evolució normativa del procés. Per l’Ordenació Territorial i la Zonificació, s’han revisat documents que han influenciat el procés, com és el cos normatiu, realitzant la valoració corresponent. Per l’estudi dels instruments de Zonificació Ecològica econòmica (ZEE) s’han usat dues fitxes, la primera del tipus checklist per verificar l’existència o no de variables concretes a l’estudi, i la segona, per analitzar el contingut de les tretze ZEE aprovades pel Ministerio del Ambiente a les diferents regions del país.

Els resultats de l’estudi aporten les següents conclusions. Referent a la Planificació, en el Perú han succeït fins a quatre períodes denominats: incipient, apogeu, crisi i reinici, cada un dels quals està relacionat amb esdeveniments socioeconòmics i polítics del país. La seva característica principal és el predomini de la planificació sectorial i els seus

processos d’implementació evidencien carències d’articulació vertical i horitzontal. Sobre la Gestió Ambiental, es pot dir que és una política transversal amb debilitat institucional que presenta un elevat nombre de normes inconnexes i ambigües, que donen com a resultat una gestió dèbil, com evidencien els danys permanents al medi ambient. L'Ordenació Territorial està influenciada per l’àmbit europeu i brasiler, no obstant això, en el moment d’establir-ho com a política pública ha estat incomprès i la normativa que regula el seu procés és imprecisa i està desarticulada, esdevenint la seva institucionalització molt fràgil. La Zonificació és una política influenciada per la FAO i el Brasil a través del tractat de Cooperació Amazònica (TCA-OTCA) que, en el context peruà, representa la primera etapa de l’Ordenació Territorial. Consegüentment, ambdós processos es condueixen indistintament generant una gran confusió en el seu desenvolupament. La Zonificació posseeix nombroses fases i etapes que demanen temps i recursos i, tot i els anys de la seva implementació, encara no s’han obtingut resultats. Finalment, sobre l’anàlisi i la valoració dels instruments de Zonificació Ecològica Econòmica aprovats en tretze regions del país, es pot concloure que aquests representen diferents nivells d’estudi i escala. Els instruments no compleixen el “Reglamento de Zonificación”, no han aconseguit resultats òptims, les escales emprades no són les adequades, la participació ciutadana no és afectiva i el principi de descentralització és simplement retòric. En resum, els resultats són descoratjadors, la majoria dels instruments regionals només aconseguiren el 50% dels preceptes reglamentats, indicador que suggereix que el procés ha trobat una sèrie de dificultats en l’àmbit polític, tècnic, de pressupost, tecnològic, social i, sobretot, conceptual, fins avui en dia, insuperats. A la pràctica, tenen escassa utilitat pels objectius que s’havia planejat inicialment el procés.

This research, titled “Spatial Planning and Territorial Organization in Peru: A Critical Approach to Economic and Ecological Zoning Instruments”, is a panoramic and chronological study with objectives related to four aspects that are intrinsically related: spatial planning, environmental management, territorial organization, and economic and ecological zoning (EEZ). With regards to spatial planning, my objective is to characterize the external influences that affect it, how it has evolved, and the types, stages and scales of different interventions. In the field of environmental management, I analyze the different influences, its normative and conceptual evolution, and its current characteristics. My analysis of territorial organization includes a study of the external influences and institutions involved, together with their normative evolution, characteristics and the processes leading to their formulation. Finally, my objective when it comes to EEZ is to reveal the influences on this practice as well as its institutions, characteristics and normative evolution; furthermore, I study the processes leading to its formulation and I analyze the characteristics of EEZ instruments in 13 Peruvian regions.

The methodology I adopt for the present study consists of an extensive review of the literature related to each topic. For the work on spatial planning, I carry out a historical study by reviewing the official and academic documents that exist both in Peru and in other countries. To study environmental management, I review official documents in order to determine the influences on the legal advances and the normative evolution of the practice. I approach territorial organization and zoning by reviewing documents that have influenced the process, such as the normative framework it exists in, and evaluating them. Lastly, I study EEZ instruments through the use of a checklist to establish the existence of specific variables under study (or lack thereof) and also a factsheet to analyze the content of the 13 zones approved by the Ministry of the Environment in the different regions of the country.

The results of my research lead me to the following conclusions. Spatial planning in Peru has passed through 4 distinct periods: incipience, apogee, crisis and revival; each related with the prevailing socio-economic and political climate. The most striking characteristic is the predominance of sectorial planning, and the way it has been implemented makes it clear that there have been serious shortcomings it both vertical and horizontal spatial planning processes. Meanwhile, environmental management has experienced transversal policies with institutional weaknesses that lead to a large number of fragmented and ambiguous norms. The result of this is inadequate management, as reflected in the constant environmental damage. Territorial organization has been influenced by Europe and Brazil. However, when it has come to establishing public policy in this area, the entire concept seems to have been misunderstood. Consequently, the normative framework in this area is imprecise and disjointed, and there is only a very fragile institutionalization of the practices involved. Zoning policy has come under the influence of the FAO and Brazil via the Amazonian Cooperation Treaty (ACT-ACTO), which in the Peruvian context represents the first stage of territorial organization. As a result, both processes are carried out indistinctly, thus generating a considerable degree of confusion in terms of their development. Zoning is a process with many phases and stages that require time and resources; and despite the years of implementation, no results have yet been achieved. Finally, regarding my analysis and evaluation of the ZEE instruments approved in 13 Peruvian regions, I conclude that they present different levels of study and scale. The instruments fail to meet the corresponding Zoning Regulation, they have not achieved optimum results, the scales applied are not the appropriate ones, participation by citizens has not proved effective and the principle of decentralization has become empty rhetoric. To summarize, the results are disheartening with most of the regional instruments only meeting 50% of the established precepts. This suggests that the process has encountered a series of difficulties at the political, technical, budgetary, technological, social and above all conceptual levels, which to date have not been overcome. In practice, the instruments are of little use in terms of the objectives that were originally set out at the start of the process.