Policy Feedbacks in Integrated Climate and Energy Policies. Europeanization and Domestic Preference Formation in the Spanish Electricity Sector, 1997-2020

Abstract

La UE ha anat progressivament promovent la transició cap a un sistema elèctric descarbonitzat, competitiu i segur. Els tres objectius de liberalització, protecció mediambiental i seguretat de subministrament han sigut sovint considerats com mutualment excloents i no sempre complementaris. Per aquesta raó, la implementació de les polítiques d’energia i clima entre 2009 i 2020 haurien d’haver empès els estats membres a ser més cautelosos a l’hora de cedir competències a la UE i d’acordar objectius més ambiciosos en relació al foment de les energies renovables per 2030. En breu, la regulació del sistema elèctric per part de la UE hauria hagut de ser objecte d’una creixent contestació per part dels estats membres. Aquesta hipòtesis no sembla aplicar-se al cas d’Espanya, tant en consideració del seu procés d’Europeïtzació com del subseqüent procés de formació de preferències. Mentre que el país es va inicialment oposar a la revalidació d’una ambiciosa política de clima i energia de la UE per 2030, el canvi de govern va donar un gir a la posició negociadora i va convertir el país en un dels majors impulsors de la ambició europea que es va finalment adoptar. No es pot llavors concloure que el procés d’europeïtzació va generar un interès nacional a defendre en la UE compartit per tots els diferents interessos polítics. Per explicar aquest resultat, s’avança la hipòtesis segon la qual l’impacte de les polítiques europees de clima i energia ha sigut diferent entre les varies àrees que les composen, entre els diferents actors i també durant el temps. Primer, s’avança la hipòtesis que aquest impacte diferencial depèn de la adequació de les competències i dels poders efectius atribuïts a la UE a la complementarietat entre les diferents línies d’actuació en matèria energètica. Segons, es sosté que aquesta complementarietat pot ser bé millorada o bé minvada per l’actuació dels interessos domèstics, que poden operar bé en base a les exigències de la transició energètica o bé en base a interessos més urgents i amb una mirada menys ampla a escala domèstica. Finalment, es pot utilitzar la eina teòrica de la retroalimentació de les polítiques públiques per explicar el procés de formació de les preferències domèstiques. Metodològicament, es demostren aquestes hipòtesis analitzant i comparant dos pars de casos. En el primer par, el cas dels instruments de foment de les energies renovables, on no es registra cap conflicte domèstic, es compara amb el cas conflictiu dels objectius d’energia renovable per 2030. La diferència s’atribueix que en el segon cas, a diferència del primer, és impossible obtenir una retroalimentació positiva compartida per tots els actors implicats a causa de la absència d’un nivell suficient de interconnexions de transport d’electricitat antre la península Iberica i la Europa continental. En el segon par de casos comparats, se centra la atenció sobre la relació entre estat i ciutadans. En el cas de las tarifes regulades, desprès de que els efectes negatius de la falta d’aplicació del principi de suficiència tarifaria portessin gairebé al col·lapse del sistema, una retroalimentació positiva va ser aconseguida gràcies a canvis que s’adapten a la normativa europea. En el cas de l’autoconsum en canvi, les diferents opinions sobre la aplicabilitat de la experiència d’altres països a Espanya van generar un alt grau de conflicte y politització domestica en relació a la possibilitat d’establir un marc comú de regulació a escala europea.

La UE ha ido paulatinamente promoviendo la transición hacia un sistema eléctrico descarbonizado, competitivo y seguro. Los tres objetivos de liberalización, protección del medioambiente y seguridad de suministro han sido a menudo considerados como mutualmente excluyentes en lugar de complementarios. Por esta razón, la implementación de las políticas de clima y energía entre 2009 y 2020 deberían haber empujado los estados miembros de la UE a ser más cautelosos en atribuir competencias a la UE y en acordad ambiciosos objetivos de promoción de energías renovables para 2030. La regulación por pare de la UE del sistema eléctrico debería haber sido objeto de una creciente contestación por parte de los estados miembros. Esta hipótesis no parece aplicarse al caso de España, tanto en consideración de su proceso de Europeización como del siguiente proceso de formación de preferencias. Mientras que el país se opuso en una primera fase a la continuación de una senda de ambición para las políticas de la UE 2030, el cambio de gobierno dio un giro a esta posición convirtiendo el país en uno de los promotores de la ambición europea que acabó por adoptarse. No se puede entonces concluir que el proceso de Europeización ha llevado a la generación de un interés nacional a defender en el seno de la UE por encima de los intereses de los diferentes intereses políticos. Para explicar este resultado, se avanza la hipótesis de que el impacto de las políticas europeas de clima y energía no han sido uniformes en las diferentes políticas, en el tiempo y entre los diferentes actores. Primero, se avanza la hipótesis que este impacto dependa de la adecuación de los poderes atribuidos a la UE para tener en cuenta la complementariedad entre las diferentes líneas de actuación en materia energética. Segundariamente, se sostiene que esta complementariedad puede ser mejorada o mermada por las actuaciones de los diferentes actores domésticos, que pueden actuar de acuerdo con las exigencias de la transición energética o en base a objetivos domésticos más acuciantes y de menor envergadura. Finalmente, la aproximación teórica de la retroalimentación d ellos resultados de las políticas públicas permite abordar el proceso de formación de las preferencias domésticas. Metodológicamente, se demuestran estas hipótesis analizando y comparando dos pares de casos. En el primer par de casos, se compara la falta de conflicto domestico en relación con los instrumentos de apoyo a las energías renovables con el conflictivo caso de los objetivos de cuotas de renovables para 2030. La diferencia se atribuye a la falta del suficiente desarrollo de las infraestructuras de transporte eléctrico entre la península ibérica y la Europa continental que genera diferentes expectativas entre los actores acerca de la posibilidad de poder alcanzar más ambiciosos objetivos de penetración renovable. En el segundo par de casos, se compara la relación entre el estado y los ciudadanos respecto a las tarifas reguladas y el autoconsumo. En el caso de las tarifas reguladas, después de que los efectos negativos de la falta de aplicación del principio de suficiencia tarifaria llevasen al colapso del sistema, una retroalimentación positiva ha sido alcanzada gracias a cambios que se adaptan a la nueva normativa europea. En el caso del autoconsumo, las diferentes opiniones sobre la aplicabilidad de experiencias de otros países a España han llevado a un alto grado de conflicto y politización domésticas sobre la posibilidad de establecer un marco de regulación común a escala europea.

The EU has progressively embarked into a transition to a decarbonized, competitive, and secure electricity system. The three goals of liberalization, environmental protection and security of supply have often been described as mutually excluding rather than reinforcing. As a result, the implementation of Climate and Energy Policy between 2009 and 2020 should have pushed Member States to be cautious in ceding more competences to the EU and subscribing to more ambitious renewable goals for the following decade. In other words, EU electricity regulation should have become the object of growing contestation on the part of Member States. This hypothesis does not apply to the outcomes of Europeanization and the subsequent process of domestic preference formation in the case of Spain. While the country first opposed the expansion of EU competences in some areas of electricity regulation and the adoption of ambitious renewable energy goals, the position was soon reversed by a change in government, which instead actively supported the continuation of an ambitious climate and energy policy driven by the EU. Therefore, it cannot be concluded that the Europeanization process has led to the emergence of an undisputed domestic interest to be defended at EU level. To explain this outcome, the dissertation advances the hypothesis that the EU impact on domestic Europeanization processes has been unequal across different areas of electricity policy, across actors and across time. First, it is theorized that the impact of EU climate and energy policy depends on the extent to which the complementarity of the different energy policy goals is fully or only partially addressed by effective steering powers attributed at EU levels. Second, that such complementarity can be improved or impaired by domestic actors which can act in accordance with the overarching goals of the energy transition or in accordance to more pressing and narrow domestic goals. Finally, the theoretical approach of policy feedback loops is used to explain the subsequent impact on the process of domestic preference formation. Positive feedback loops lead to the establishment of a favourable coalition in support of the continuation of EU competence expansion. On the contrary, domestic conflict over EU competence expansion arises in case of incomplete feedback loops, i.e., when EU policies do not guarantee that all the relevant complementarities are satisfactorily addressed or because a specific EU competence does not exist, and actors import experience from abroad. From a methodological perspective two sets of matched cases are compared. The first set of matched cases analyses the case of renewable energy. It is found that while the increase in EU competences over the choice of support mechanisms has been widely accepted domestically, the increase in renewable ambition has been the object of domestic conflict and EU contestation. The reason of this difference is that, after experimenting with different types of support mechanisms, a positive feedback loops has finally been achieved via the use of auctions while the lack of sufficient levels of electricity transport interconnections between the Iberian Peninsula and the Continental Europe has prevented the same positive policy feedback from occurring in relation to agreeing to ambitious renewable goals. The second set of matched cases analyses the relation between the state and citizens. In the case of regulated prices and tariff setting, the negative feedback with domestic discretion and the disregard of the principle of tariff sufficiency has opened the door to a positive feedback after the adoption of regulated prices which are cost reflective. In contrast, the case of self-consumption shows how problems can arise from importing experiences from abroad, in the absence of EU regulation.