Políticas institucionales de evaluación y control de acciones públicas. Un análisis neoinstitucional integrado sobre la Política de Evaluación del Ministerio de Desarrollo Social del Uruguay

Abstract

Aquesta tesi doctoral mostra que les polítiques institucionals d’avaluació compleixen una funció política de control no electoral d’accions públiques en els seus sistemes democràtics, que fins ara no ha estat definida com a tal per la literatura. Així també, s’argumenta la necessitat d’estudiar l’actuació d’aquestes polítiques, des d’una perspectiva democratitzadora que problematitzi les asimetries que existeixen al voltant del control de polítiques i programes públics, entre estat i societat. Aquesta proposició va emergir, a partir de debats teòrics previs sobre democràcia i control públic, sobre avaluació de programes, polítiques avaluatives i anàlisis de polítiques públiques, i va ser sotmesa a contrastació empírica mitjançant un estudi de cas únic qualitatiu d’abast explicatiu, enfocat en la Política d’avaluació del Ministeri de Desenvolupament Social de l’Uruguai. Des d’un punt de vista analític, es va establir tres models de control “burocràtic gerencial i politizador” que, a manera de tipus ideals, les polítiques avaluatives poden desplegar. A més, que això pot explicar-se observant les condicions institucionals de tipus “normatiu, discursiu i relacional” que aquestes polítiques ofereixen, en els tres principals nivells d’actuació en els quals operen “micro, de les pràctiques avaluatives” que apliquen, “meso, dels programes avaluats” i “macro de l’entorn polític” més ampli. A partir del cas estudiat, la recerca constata que les polítiques avaluatives efectivament compleixen aquesta funció de control, qüestió observable a l’origen tendent a la millora d’aquests processos, en el seu desplegament en les estructures de control públic on intervenen actors estatals i socials, i en l’interès polític que desperta el seu propi control. Si bé en els seus inicis, la política estudiada propiciava el model de control politizador amb potencial democratitzador, al cap de pocs anys i a causa de dificultats relacionals, aquest enfocament va ser posat en qüestió, donant pas a un nou discurs tendent al control gerencial, sobre la base del qual es van aprovar noves normatives que van consolidar aquesta tendència. Davant aquestes evidències i tot i que aquesta política ha reforçat el control dins del govern, no aconsegueix realitzar una aportació democratitzadora perquè omet a altres actors estatals i als socials, els qui manquen de marges de control efectiu en els en els tres nivells analitzats.

Esta tesis doctoral devela que las políticas institucionales de evaluación cumplen una función política de control no electoral de acciones públicas en sus sistemas democráticos, que hasta ahora no ha sido definida como tal por la literatura. Así también, se argumenta la necesidad de estudiar su actuación en la materia, desde una perspectiva democratizadora que problematice las asimetrías que existen en torno al control de políticas y programas públicos, entre estado y sociedad. Esta proposición emergió a partir de debates teóricos previos sobre democracia y control público, evaluación de programas, políticas evaluativas y análisis de políticas públicas, y se sometió a contrastación empírica mediante un estudio de caso único cualitativo de alcance explicativo, enfocado en la Política de evaluación del Ministerio de Desarrollo Social del Uruguay. Desde un punto de vista analítico, se estableció tres modelos de control “burocrático gerencial y politizador” que, a modo de tipos ideales, las políticas evaluativas pueden desplegar. Además, que ello puede explicarse observando las condiciones institucionales de tipo “normativo, discursivo y relacional” que estas políticas ofrecen, en los tres principales niveles de actuación en los que operan “micro, de las prácticas evaluativas” que aplican, “meso, de los programas evaluados” y “macro del entorno político” más amplio. A partir del caso estudiado, la investigación constató que las políticas evaluativas efectivamente cumplen esa función de control, cuestión observable en su creación como respuesta a la necesidad de mejorar de esos procesos, en su despliegue en las estructuras de control público donde intervienen actores estatales y sociales, y en el interés político que despierta su propio control. Si bien en sus inicios, la política estudiada propiciaba el modelo de control politizador con potencial democratizador, al cabo de pocos años y debido a dificultades relacionales, ese enfoque fue puesto en cuestión, dando paso a un nuevo discurso tendiente al control gerencial, en base al cual se aprobaron nuevas normativas que consolidaron esa tendencia. Ante esas evidencias y aun cuando esta política ha reforzado el control dentro del gobierno, no logra realizar un aporte democratizador porque omite a otros actores estatales y a los sociales, quienes carecen de márgenes de control efectivo en los en los tres niveles analizados.

This doctoral thesis shows that institutional evaluation policies fulfil a political function of non-electoral control of public actions in democratic systems, which so far has not been defined as such by the literature. It also argues for the need to study the performance of these policies from a democratizing perspective that problematizes the asymmetries that exist in the control of public policies and programs, between state and society. This proposition emerged from previous theoretical discussions about democracy and public control; program evaluation, evaluative policies and public policy analysis, and was subjected to empirical contrasts through a single qualitative case study of explanatory scope, focused on the Evaluation Policy of the Ministry of Social Development of Uruguay. From an analytical point of view, three models of “managerial bureaucratic and politicizing” control were established, which, as ideal types, evaluative policies can deploy. Furthermore, that this can be explained by observing the institutional conditions of a “normative, discursive and relational” type that these policies offer, at the three main levels of action at which they operate “micro, of the evaluative practices” they apply, “meso, of the programs evaluated” and “macro of the broader political environment”. Based on the case study, the research confirms that evaluation policies do indeed fulfil this control function. This can be seen in the creation of these policies, as a response to the need to improve the control of public actions; in their empirical deployment in the structures of public control involving state and social actors; and in the political interest aroused by their own control. Although in its beginnings, the policy studied promoted a politicizing control model with democratizing potential, after a few years and due to relational difficulties, this approach was called into question, giving way to a new discourse tending towards managerial control, on the basis of which new regulations were approved that consolidated this trend. In view of this evidence, and even though this policy has strengthened control within the government, it fails to make a democratizing contribution because it omits other state and social actors, who lack effective margins of control at the three levels analyzed.