La Sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en la Administración Pública. Un estudio en los Ayuntamientos españoles

Abstract

L'Administració pública i els governs locals no han estat exempts dels canvis que ha experimentat l'entorn global dels negocis (Farazmand, 1999). De fet, a finals de la dècada dels vuitanta i principis de la dels noranta alguns ajuntaments espanyols van adquirir la lògica de la modernització i la millora de la gestió pública, basada en l'aplicació de la Millora Contínua de Processos (MCP) i altres models de qualitat i excel·lència. Tot això, amb la finalitat de millorar els processos de treball i serveis públics i d'aquesta manera poder fer front a la creixent pèrdua de legitimitat davant la ciutadania, derivada dels canvis i les pressions de l'entorn global (Prats i Català, 2004; Merino Estrada, 2007). En tots aquests anys durant els quals alguns ajuntaments espanyols han implantat la lògica de la MCP i han gestionat les seves institucions des d'aquesta perspectiva s'han detectat diversos beneficis derivats del fet d'haver aplicat aquesta aproximació gerencial (Font, 1997; Díaz-Méndez, 2007; Ferré-Bargalló, 2007). No obstant això, en tot aquest temps i des del punt de vista acadèmic s'ha fet poc per comprendre com s'ha aconseguit sostenir les millores realitzades en els processos de treball després de l'aplicació de la MCP. En aquest sentit, en els últims anys algunes organitzacions del sector privat han estudiat el concepte de «sostenibilitat», entès de manera simple com el manteniment de les millores implantades a través d'un esforç de MCP al llarg del temps (Dale, Boaden et al., 1997; Bateman i David, 2002; Bateman, 2005; Palmberg i Garvare, 2006). No obstant això, en l'àmbit del sector públic la bibliografia mostra pocs estudis del terme sostenibilitat (Loomba i Spencer, 1997; Jones, 2000; Pollit, 2006), i si s'analitzen encara més específicament, el que es troba en la bibliografia de les administracions locals espanyoles és insuficient, per no dir inexistent.<br/><br/>Basada en el context anterior, la pregunta de recerca que regeix aquest estudi és: Com es genera la sostenibilitat de la Millora Contínua de Processos en les administracions públiques? Així mateix, s'han plantejat quatre sub-preguntes de recerca, que són: Com s'entén la millora contínua de processos en les administracions locals?, Com s'aplica i evoluciona la millora contínua de processos en la gestió pública de les administracions locals?, Com es genera un camí sostenible de la millora contínua de processos? Quin tipus d'elements bàsics, potenciadors i inhibidors afloren al camí de la sostenibilitat de la millora contínua de processos? i Com impacta l'aplicació de la MCP en la gestió pública? Per respondre la pregunta i les subpreguntes de l'estudi s'ha dut a terme una recerca de tipus qualitatiu emprant com a estratègia de recerca el mètode del cas (Yin, 2003). S'han seleccionat i estudiat quatre ajuntaments espanyols, tres d'ells sota una òptica retrospectiva i un sota un enfocament longitudinal (Leonard-Barton, 1990; Pettigrew, 1990) per augmentar la fiabilitat de l'estudi.<br/><br/>Els resultats de la recerca que es presenten segueixen la guia de la pregunta i les subpreguntes de recerca plantejades. Primer s'ofereix un esquema conceptual de com és la MCP en aquestes institucions. En segon terme, les troballes ens indiquen que la MCP es presenta per mitjà d'una série d'etapes evolutives i activitats de millora característiques en el context estudiat. Aquestes etapes evolutives presenten una sèrie d'elements bàsics (drivers) potenciadors (enablers) i inhibidors que influeixen en el seu desenvolupament. De la mateixa manera, la Sostenibilitat de la MCP es pot generar sota una sèrie de camins de sostenibilitat, els quals es poden presentar en forma d'un flux continu cíclic, d'un flux en desenvolupament o d'un flux continu en lots o simplement, presentar-se en un flux desbloquejat o en un flux irreversible o bloquejat. Cada camí de sostenibilitat està format per una sèrie d'etapes evolutives que s'apliquen mitjançant activitats de millora de la MCP i que tenen un impacte en la gestió pública de cada ajuntament. A més, el flux de cada camí de sostenibilitat es troba afectat per una sèrie d'elements bàsics (drivers), potenciadors (enablers) i inhibidors que es poden presentar. Finalment, també es va valorar l'impacte de l'aplicació de la MCP en les particularitats de la gestió pública, i es va realitzar un últim esforç teòric on es va desenvolupar una macro-teoria de processos, determinant un "camí òptim de sostenibilitat de la millora contínua de processos".

La Administración Pública y los gobiernos locales tampoco han estado exentos de los cambios que ha sufrido el entorno global de los negocios (Farazmand 1999). De hecho, la lógica de la modernización y mejora de la gestión pública, sustentada en la aplicación de la Mejora Continua de Procesos (MCP) y otros modelos de calidad y excelencia, fue adquirida por algunos Ayuntamientos españoles desde finales de la década de los ochenta y principios de los noventas. Todo ello, con el fin de mejorar sus procesos de trabajo y servicios públicos, para así, poder hacer frente a la creciente pérdida de legitimidad ante la ciudadanía, derivada de los cambios y presiones del entorno global (Prats i Català 2004; Merino Estrada 2007). En todos estos años que algunos Ayuntamientos españoles, han implantado y gestionado sus instituciones bajo la lógica de la MCP, se han reportado diferentes beneficios por aplicar dicha aproximación gerencial (Font 1997; Díaz-Mendez 2007; Ferré-Bargallo 2007). No obstante, poco se ha hecho desde el punto de vista académico, por comprender cómo se ha logrado sostener las mejoras realizadas en los procesos de trabajo después de la aplicación de la MCP, en todos estos años. En ese sentido, el concepto de «Sostenibilidad», entendido de manera simple como el mantenimiento de las mejoras implantadas a través de un esfuerzo de MCP a lo largo de los años, ha sido estudiado en organizaciones del sector privado en años recientes (Dale, Boaden et al. 1997; Bateman and David 2002; Bateman 2005; Palmberg and Garvare 2006). Sin embargo, en el ámbito del sector público la literatura muestra pocos estudios del término de sostenibilidad (Loomba and Spencer 1997; Jones 2000; Pollit 2006), y si se analizan aún más en específico, en las Administraciones locales españolas, lo encontrado en la literatura, es insuficiente por no decir inexistente.<br/><br/>Basado en el contexto anterior, la pregunta de investigación que rige este estudio es: ¿Cómo se genera la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones Públicas? Asimismo, se plantearon cinco sub-preguntas de investigación que son: ¿Cómo es la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones locales?, ¿Cómo se aplica y evoluciona la Mejora Continua de Procesos en la gestión pública de las Administraciones locales?, ¿Cómo se genera un camino sostenible de la Mejora Continua de Procesos?, ¿Qué tipo de elementos básicos, potenciadores e inhibidores afloran en los caminos de la sostenibilidad y en la Mejora Continua de Procesos?, y ¿Cómo impacta la aplicación de la MCP en la gestión pública? Para responder a la pregunta y sub-preguntas del estudio, se condujo una investigación del tipo cualitativo, utilizando como estrategia de investigación, el método del caso (Yin 2003). Se seleccionaron y estudiaron cuatro Ayuntamientos españoles, tres de ellos bajo una óptica retrospectiva y uno, bajo un enfoque longitudinal (Leonard-Barton 1990; Pettigrew 1990) para aumentar la fiabilidad del estudio.<br/><br/>Los resultados de la investigación que se presentaron siguen la guía de la pregunta y las sub-preguntas de investigación planteadas. Primero, se presenta un esquema conceptual de cómo es la MCP en estas instituciones. En segundo término, los hallazgos nos indican que la Mejora Continua de Procesos se presenta a través de una serie de etapas evolutivas y actividades de mejora características en el contexto estudiado. Dichas etapas evolutivas presentan una serie de elementos básicos (drivers), potenciadores (enablers) e inhibidores que influyen en su desarrollo. <br/><br/>Asimismo, la sostenibilidad de la MCP se puede generar bajo una serie de caminos de sostenibilidad, los cuales pueden presentarse en forma de un flujo continuo cíclico, de un flujo en desarrollo, de un flujo continuo en lotes, o simplemente, presentarse en un flujo desbloqueado, o en un flujo irreversible o bloqueado. Cada camino de sostenibilidad, está compuesto por una serie de etapas, las cuales se aplican mediante actividades de mejora de la MCP, que tienen un impacto en la gestión pública de cada Ayuntamiento. Además, el flujo de cada camino de sostenibilidad es afectado por una serie de elementos básicos (drivers), potenciadores (enablers) e inhibidores que se pueden presentar durante la generación de los mismos. Finalmente, también se valoró el impacto que la aplicación tenía en la Mejora Continua de Procesos en las particularidades de la gestión pública, así como, la realización de un último esfuerzo teórico, en el cual se desarrolló una macro-teoría de procesos de un camino de la "sostenibilidad óptimo de la Mejora Continua de Procesos".

The Public Administration and local governments have not escaped the sweeping changes in the global business world either (Farazmand 1999). Indeed, the logic of updating and improving public management by applying Continuous Process Improvement (CPI) and other Total Quality Management (TQM) models was acquired by certain Spanish city authorities in the late 80s and early 90s, all in order to enhance their public service and operating processes with a view to dealing with the increasing loss of legitimacy vis-a-vis citizens, stemming from the changes and pressures of the global environment (Prats i Català 2004; Merino Estrada 2007).<br/><br/>On the basis of the foregoing context, the research question underpinning this study is How to generate sustainable Continuous Process Improvement in Public Administrations? Sustainability is here being understood as simply maintaining the improvements introduced by CPI efforts over the years. Sustainability has been studied from the standpoint of private-sector manufacturing organisations (Dale, Boaden et al. 1997; Bateman and David 2002; Bateman 2005; Palmberg and Garvare 2006). However, literature features very little research on this subject in the public sector (Loomba and Spencer 1997; Jones 2000; Pollit 2006).<br/><br/>In order to answer the research question posed, qualitative research was conducted using case studies as the research strategy (Yin 2003). Four Spanish city authorities were selected and studied: three from a retrospective standpoint and one from a longitudinal approach (Leonard-Barton 1990; Pettigrew 1990) in order to increase the reliability of the study.<br/><br/>This research found that CPI sustainability can be achieved via a series of "paths of sustainability" which may take the form of a continuous, cyclical flow, a developing flow or a continuous batch flow, or may simply produce an unfrozen flow or a path with an irreversible or frozen flow. Each path of sustainability consists of a series of evolving phases developed by means of CPI improvement activities that influence public administration. Along of theses evolving phases emerged a "Space of Sustainability of Continuous Process Improvement: SS-CPI". Besides, the flow of each path to sustainability and SS-CPI are influenced by a series of drivers, enablers and inhibitors that may arise as these paths are established. Finally, we found also the impacts of the application of CPI in public management and we propose and develop an emerging macro-theory for an "optimum sustainability path of Continuous Process Improvement".