Régimen jurídico-administrativo de la reconversión industrial

Abstract

La instauración de un nuevo orden constitucional significa la transformación de las formas y cometidos de la intervención pública en la economía, un proceso de transformación de la economía se ha visto acelerado por el alineamiento institucional con las economías de nuestro entorno y por la apertura hacia el exterior, en un contexto internacional de integración creciente. En consecuencia este nuevo marco constitucional y socio-económico dota de rasgos distintivos a las técnicas jurídico-administrativas. Los nuevos modos de operar de los poderes públicos obligan a plantearse la reconstrucción conceptual de las instituciones y los principios que permiten sistematizar el Derecho administrativo económico, atendiendo a los problemas concretos a que responden. Esta perspectiva funcional es especialmente importante en este sector del ordenamiento. La instrumentación jurídica de la política de reconversión industrial formulada y aplicada con posterioridad a la promulgación de la Constitución constituye un objeto de análisis adecuado para conocer la respuesta del ordenamiento ante una determinada problemática y para estudiar los rasgos caracterizadores de la intervención pública en la economía en el Estado social y democrático de Derecho. La reconversión industrial constituye un exponente emblemático de los nuevos modos de operar de la Administración Pública: la dirección del proceso se ejerce de forma intensa mediante la combinación de diferentes técnicas y procedimientos, algunos no necesariamente formalizados; la intervención no se fundamenta en la asunción directa de la titularidad de la actividad; la gestión operativa de la política queda a disposición de las empresas. La Constitución ha sancionado de forma expresa el gobierno público ce la economía. Este reconocimiento se complementa con la asignación de nuevas tareas y la puesta a disposición del Estado de los medios necesarios para la realización de las mismas. La introducción de fines constitucionales supone la modificación del contenido que ha caracterizado tradicionalmente las reglas jurídicas. La peculiar estructura de las normas que establecen objetivos es coherente con un sistema basado en el gobierno público de la economía y el reconocimiento del papel del mercado en la asignación de recursos. El contenido material del art. 36. C.E. constituye una síntesis de la relación Estado-mercado en la actualidad. En este sentido cabe destacar la consideración del sujeto que opera en el tráfico en términos de "empresa": esta organización opera en un determinado contexto, el mercado. El mercado no se considera autosuficiente como mecanismo de regulación y asignación de recursos, de forma que se establece que los poderes públicos deberán garantizar su funcionamiento de acuerdo con los requerimientos de la economía general. EI Estado no constituye un elemento externo a la Economía, pues es la condición de su correcto funcionamiento y desarrollo. La libertad de empresa constituye el límite de la función pública de dirección global del proceso económico. El reconocimiento constitucional de la libertad de empresa encuentra su operatividad en las técnicas de reserva de ley y garantía institucional, en tanto éstas configuran límites formales y materiales a la actividad del Parlamento. Los diferentes intereses y derechos que confluyen en la empresa otorgan al legislador la potestad de conformación de esta libertad como derecho subjetivo. La intervención pública en la economía en un sistema de distribución vertical del poder político requiere una delimitación precisa de las responsabilidades asignadas a cada instancia territorial. La identificación de los contenidos materiales que configuran las distintas competencias constituye un elemento esencial para la determinación con claridad y precisión de las competencias estatales. Este proceso interpretativo evita acudir al esquema de distribución funcional bases-desarrollo, en torno al cual han gravitado los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, de escasa operatividad en el funcionamiento de la intervención de los poderes públicos de la economía. La interpretación sistemática del conjunto heterogéneo de competencias reservadas al Estado dota a la instancia central de los poderes necesarios para la "ordenación general de la economía". No es preciso crear un título competencial al margen del sistema diseñado en la propia Constitución. Asentado este principio, debe tomarse en consideración el hecho de que la instrumentación de determinadas políticas puede requerir un puesta en común de las facultades constitucional y estatutariamente asignados al Estado y a las Comunidades Autónomas. El propio texto constitucional dispone los mecanismos necesarios para una actuación cooperativa. El art. 149.1.13 C.E. constituye el título que habilita al Estado para establecer las bases, los elementos y los procedimientos de coordinación necesarios para una actuación mancomunada en los supuestos en que la intervención por separado de las diferentes instancias no sea considerada conveniente, cuando los resultados que se pretenden alcanzar no puedan obtenerse mediante el ejercicio separado de las respectivas competencias. El contenido de la competencia es, pues, de carácter formal. La política de reconversión industrial supone el ejercicio por el Estado de su poder de dirección, en un ámbito acotado de la realidad económica: los sectores productivos que se encuentran en una situación de crisis, y cuyo saneamiento y posterior reestructuración tienen un interés que supera el campo de las empresas afectadas, al repercutir en el sistema económico del país. Este poder de dirección pública se estructura de forma escalonada y se instrumenta mediante una combinación de técnicas de distinta naturaleza. Por este motivo la política de reconversión industrial debe ser considerada de forma global: esta perspectiva permite comprender el significado funcional de los diferentes institutos jurídicos, sistematizando un conjunto de actuaciones puntuales. La consideración de la relación jurídica entre Administración y empresa en el proceso de reconversión industrial debe partir del carácter participado del proceso de producción normativa. Este fenómeno supone la existencia de centros de decisión autónomos que posteriormente ejecutarán el plan adoptado, entendiendo por ejecución un proceso complejo, alejado de toda connotación mecanicista. La voluntad de estos sujetos condiciona la efectividad de la disposición-medida. El análisis del procedimiento de incorporación de una empresa al plan sectorial, así como el contenido del acto de aprobación de esta inserción emanado de la Administración, determinan la naturaleza dogmática del mismo. La combinación de elementos formales y sustantivos lo caracterizan como un acto administrativo. Indicado el carácter unilateral de la declaración, es preciso señalar que la voluntad de las empresas constituye presupuesto necesario tanto para la producción de la misma como para la posterior realización de su contenido. La categoría "supervisión", acuñada por la doctrina alemana, nos permite caracterizar el conjunto de potestades públicas que tiene como finalidad evitar actuaciones incorrectas. La virtualidad de dicha categoría reside en el hecho de referirse a sujetos diferenciados que actúan sus facultades en virtud de su status constitucional. El sujeto supervisado ejecuta la legislación dictada por el supervisador.