Los contratos de financiación bancaria con Administraciones Públicas: reflexiones sobre el principio de prudencia financiera y la interconexión del derecho privado y el derecho público

Abstract

Las Administraciones Públicas también interactúan en el mercado con la finalidad de obtener financiación y servicios de las entidades financieras, al igual que las personas físicas y las empresas. Se les puede considerar, por tanto, como clientes bancarios públicos en contraposición a los privados.

En efecto, tales Administraciones están legalmente habilitadas para contraer obligaciones de endeudamiento con entidades financieras que luego se formalizarán a través de contratos bancarios. Sin embargo, cuando la Administración Pública, regida idiosincrásicamente por el Derecho Administrativo, interactúa con entidades financieras, regidas por el Derecho Mercantil y Bancario, ello provoca que los contratos bancarios habituales en el tráfico negocial no puedan serle directamente aplicables sin una previa adaptación de los mismos a la peculiaridad del cliente bancario público. Dicha adaptación se halla justificada en nuestro ordenamiento jurídico por la preferente protección de los intereses públicos, como demuestra por ejemplo la introducción del principio de prudencia financiera, que limita el coste de endeudamiento de las operaciones de financiación para Comunidades Autónomas y Entidades Locales, a la vez que prohíbe algunas, y afecta al normal ejercicio de la autonomía de la voluntad.

Además, dicha adaptación de los contratos bancarios a la parte contratante pública, también alcanza al régimen de garantías aplicable a la concreta operación financiera, siendo ambos extremos los que constituyen las peculiaridades de los mcontratos de financiación bancaria con Administraciones Públicas. De hecho y en lo que a garantías se refiere, se parte de que el dinero público no puede ser objeto de compensación ni de embargo. Así, la Administración Pública, a pesar de estar sujeta al principio de legalidad, en la actualidad sigue manteniendo una posición de supremacía en determinados aspectos en el ámbito de los contratos bancarios, y éste es el más destacable. También, figuras como la prenda y cesión de créditos deberán ser matizadas, u otras como los avales y cartas de conformidad someterlas a una adecuada valoración de conveniencia, jurídica y práctica.

Pues bien, el estudio de estas peculiaridades constituye el objeto de la presente tesis. Son contratos en los que se produce claramente la interconexión entre el Derecho público y el Derecho privado por la interacción que se produce entre la Administración Pública, como parte deudora contratante, y la entidad financiera, como parte acreedora contratante. La fusión y conexión entre ambas ramas del Derecho es necesaria para el fin pretendido por ambas partes, siendo el estudio de dicha interacción y el alcance del Derecho público y del Derecho privado en estos casos lo que se analiza en la presente tesis. También aportando una perspectiva práctica y finalista mediante el presente estudio, bajo la consideración de que el Derecho debe ser aplicable a una realidad, que en este caso es mixta o basada en una relación público-privada, aunque sin olvidar que se está ante un estudio académico en el ámbito del Derecho cuya rigurosidad teórica resulta esencial.

Adicionalmente, se hará alusión también a otra tipología de contratos que pueden convenir Administraciones Públicas con entidades financieras distintas a los de financiación: los contratos de servicios bancarios. Están sujetos a Derecho público en gran medida y su objeto es la gestión de cobros y pagos del cliente público para el desarrollo normal la actividad financiera y de la hacienda pública. En ambas tipologías contractuales las partes son las mismas pero el régimen jurídico es distinto, que se va a contraponer y comparar a efectos discursivos, sin perjuicio de centrar el objeto de análisis en los contratos de financiación bancaria.

En definitiva, se trata de un estudio contextualizador de la realidad de los contratos de financiación bancaria que conciertan las Administraciones Públicas con las entidades financieras, que partirá del estudio de los contratos bancarios habituales en este ámbito, continuará por la explicación de la peculiaridad del cliente bancario público, el análisis de la evolución normativa habida en la materia, hasta culminar con el detalle del régimen y limitaciones del endeudamiento bajo nuestro ordenamiento jurídico, a través de un examen crítico del status quo y con ánimo de ofrecer una visión jurídico-práctica de la realidad de estos contratos de financiación bancaria.

Les Administracions Públiques també interactuen en el mercat amb la finalitat d’obtenir finançament i serveis de les entitats financeres, al igual que les persones físiques i les empreses. Se les pot considerar, per tant, com a clients bancaris públics en contraposició als privats.

En efecte, aquestes Administracions estan legalment habilitades per a contraure obligacions d’endeutament amb entitats financeres que després es formalitzaran a través de contractes bancaris. Tanmateix, quan l’Administració Pública, regida idiosincràsicament pel Dret Administratiu, interactua amb entitats financeres, regides pel Dret Mercantil i Bancari, això provoca que els contractes bancaris habituals en el tràfic negocial no puguin ésser-li directament aplicables sense una prèvia adaptació dels mateixos a les peculiaritats del client bancari públic. Aquesta adaptació es troba justificada en el nostre ordenament jurídic per la preferent protecció dels interessos públics, com demostra per exemple la introducció del principi de prudència financera, que limita el cost d’endeutament de les operacions de finançament per a Comunitats Autònomes i Entitats Locals, a la vegada que en prohibeix algunes, i afecta al normal exercici de l’autonomia de la voluntat.

A més, aquesta adaptació dels contractes bancaris a la part contractant pública, també arriba fins al règim de garanties aplicables a la concreta operació financera, essent ambdós extrems els que constitueixen les peculiaritats dels contractes de finançament bancari amb Administracions Públiques. De fet i en quant a les garanties, cal partir de la base que el diner públic no pot ser objecte de compensació ni d’embargament. Així, l’Administració Pública, malgrat estar subjecta al principi de legalitat, a l’actualitat segueix mantenint una posició de supremacia en determinats aspectes en l’àmbit dels contractes bancaris, i aquest és el més destacable. També, figures com la penyora i la cessió de crèdits hauran de ser matisades, o altres com els avals i les cartes de conformitat sotmetre-les a una adequada valoració de conveniència, jurídica i pràctica.

Doncs bé, l’estudi d’aquestes peculiaritats constitueix l’objecte de la present tesi. Són contractes en els quals es produeix clarament la interconnexió entre el Dret públic i el Dret privat per la interacció que es produeix entre l’Administració Pública, com a part deutora contractant, i l’entitat financera, com a part creditora contractant. La fusió i connexió entre ambdues branques del Dret és necessària per a la finalitat pretesa per ambdues parts, essent l’estudi d’aquesta interacció i l'abans del Dret públic i del Dret privat en aquests casos allò que s’analitza en aquesta tesi. També aportant una perspectiva pràctica i finalista mitjançant el present estudi, sota la consideració de què el Dret ha de ser aplicat a una realitat, que en aquest cas és mixta o basada en una relació público-privada, tot i que sense oblidar que s’està davant d’un estudi acadèmic en l’àmbit del Dret la rigorositat teòrica del qual resulta essencial.

Addicionalment, es farà també al·lusió a una altra tipologia de contractes que poden convenir les Administracions Públiques amb les entitats financeres diferents als de finançament: els contractes de serveis bancaris. Estan subjectes a Dret públic en gran mesura i el seu objecte és la gestió de cobraments i pagaments del client públic per al desenvolupament normal de l’activitat financera i de la hisenda pública. En ambdues tipologies contractuals les parts són les mateixes però el règim jurídic és diferent, els qual es contraposaran i compararan a efectes discursius, sens perjudici de centrar l’objecte d’anàlisi en els contractes de finançament bancari.

En definitiva, es tracta d’un estudi contextualitzador de la realitat dels contractes de finançament bancari que concerten les Administracions Públiques amb entitats financeres, que partirà de l’estudi dels contractes bancaris habituals en aquest àmbit, continuarà per l’explicació de la peculiaritat del client bancari públic, l’anàlisi de l’evolució normativa que hi ha hagut en la matèria, fins a culminar amb el detall del règim i les limitacions d’endeutament d’acord amb el nostre ordenament jurídic, a través d’un examen crític de l’status quo i amb l’ànim d’oferir una visió jurídicopràctica de la realitat d’aquests contractes de finançament bancari.

Public Administrations also interact in the market in order to obtain financing and services from financial institutions, like natural persons and companies do. They can therefore be considered as public bank clients as opposed to private clients. In effect, such Administrations are legally empowered to enter into debt obligations with financial entities that will then be formalized through bank contracts. However, when the Public Administration, governed idiosyncratically by Administrative Law, interacts with financial entities, governed by Commercial and Banking Law, this causes that the usual banking contracts in the negotiation traffic cannot be directly applicable to it without a previous adaptation to the peculiarity of the public bank client. Such adaptation is justified in our legal system by the preferential protection of public interests, as demonstrated for example by the introduction of the principle of financial prudence, which limits the cost of indebtedness of financing operations for Autonomous Communities and Local Entities, and bans some of them, and where the normal exercise of the autonomy of will is affected.

Besides, such adaptation of the bank contracts to the public contracting party, also reaches the guarantee regime applicable to the specific financial transaction, both of which are the peculiarities of bank financing contracts with Public Administrations. In fact and as far as guarantees are concerned, it is assumed that public money cannot be subject to compensation or seizure. Thus, although the Public Administration is subject to the principle of legality, it still maintains a position of supremacy in certain aspects in the field of bank contracts, and this is the most remarkable. Also, figures such as pledge and assignment of credits should be qualified, or others such as bank guarantees and comfort letters submit them to an appropriate valuation of convenience, legal and practical.

Then, the study of these peculiarities is the object of the present thesis. They are contracts in which the interconnection between public law and private law is clearly produced by the interaction between the Public Administration as contracting debtor and the financial entity as contracting party. The fusion and connection between both branches of law is necessary for the purpose intended by both parties, being the study of such interaction and the scope of public law and private law in these cases what is discussed in this thesis. Also providing a practical and finalist perspective through the present study, under the consideration that the law should be applicable to a reality, which in this case is mixed or based on a public-private relationship, but without forgetting that it is before an academic study within the field of Law whose theoretical rigor is essential.

In addition, reference will also be made to another typology of contracts that may be agreed by Public Administrations with financial entities other than those of financing: bank services contracts. They are subject to public law to a great extent and its purpose is the collection and payment management of the public client for the normal development of financial and public finance activity. In both contractual typologies the parties are the same but the legal regime is different, which will be contrasted and compared for discursive purposes, without prejudice to focus the subject of analysis in bank financing contracts.

In short, this is a contextualizing study of the reality of bank financing contracts that the Public Administrations arrange with financial institutions. It will start from the study of the usual banking contracts in this area, and will continue for the explanation of the peculiarity of the banking client analysis of regulatory developments in this area. Then the study will culminate in the detail of the regime and limitations of indebtedness under our legal system, through a critical examination of the status quo and with the aim of offering a legal and practical vision of the reality of these bank financing contracts.