Participación pública para una gestión eficaz del riesgo por inundación: Construcción de capacidades sociales en la Ribera Alta del Ebro (España)

Abstract

El objetivo general de este trabajo es analizar en cómo pueden contribuir los procesos de participación pública a la construcción de capacidades sociales (CCSS) para una gestión eficaz del riesgo por inundaciones, en el marco de las obligaciones de participación pública establecidas por la Directiva europea de inundaciones (DI). Se busca confirmar que el potencial de la participación pública para la construcción de capacidades sociales en la gestión del riesgo por inundación (GRI) es muy significativo y que en esta relación intervienen de forma relevante distintos factores relacionados con el contexto en que se produce la participación, las características de los participantes y las condiciones del proceso participativo. Para contrastar estas afirmaciones se desarrolla un sistema de indicadores para evaluar la existencia de CCSS relacionadas con la gestión del riesgo por inundación, así como un listado de factores relacionados con las características del contexto, de los participantes y del proceso participativo que pueden estar interviniendo en los procesos de construcción de CCSS vinculadas a la GRI. Este marco analítico se pondrá a prueba a través del diseño colaborativo y la implementación de un proceso participativo orientado a la construcción de CCSS relacionadas con la GRI, en los cuatro municipios con mayor riesgo e historial de daños por inundación del tramo de riesgo potencial significativo de inundación en la Ribera Alta del Ebro (RAE, Aragón): Pradilla de Ebro, Boquiñeni, Alcalá de Ebro y Cabañas de Ebro. Para el análisis sistemático de la construcción de CCSS en dicho proceso participativo, se ha desarrollado una tipología de acciones participativas, y una propuesta de acciones participativas vinculadas a cada tipo. Estas acciones se han relacionado con el sistema de indicadores de CCSS para la GRI citado anteriormente. Esta integración, a la vez que servir como marco analítico de los resultados del proceso, se utiliza también como punto de partida para el diseño colaborativo del proceso participativo. El proceso participativo consiste en dos fases, planificación e implementación. En la primera se ha llevado a cabo una evaluación previa de CCSS vinculadas a la GRI en los municipios que forman el caso de estudio, y un diseño colaborativo con partes interesadas de las acciones participativas de construcción de CCSS a implementar, a partir de la validación del diagnóstico de capacidades sociales previas. En la segunda se han implementado dichas acciones participativas de construcción de CCSS y se han analizado sus resultados. El 17% de la población mayor de 20 años de los cuatro municipios ha participado en alguna de las dos fases del proceso participativo. De un lado, el análisis empírico permite concluir que los procesos de participación son un medio eficaz para la construcción de CCSS para la GRI. De otro lado permite comprender la multiplicidad de factores, e identificar los más relevantes, que intervienen en dicha construcción. El marco conceptual que fundamenta el sistema de indicadores de CCSS utilizado plantea que cada una de las CCSS para la GRI están conformadas por recursos y habilidades, y que los primeros son esenciales para el desarrollo de las segundas, y que ambos son necesarios para poder afirmar que la capacidad existe. El vínculo entre la construcción de CCSS para la GRI y el contexto legal, político y sociocultural en el que se desarrolla el proceso, se establece a través de la influencia directa de dicho contexto en la provisión de recursos intrínsecos a las CCSS. El análisis del caso de estudio permite corroborar esta relación ya que los recursos existentes en la RAE se corresponden con los esperables con el marco legal y su grado de cumplimiento, la voluntad política y la contestación y demanda social existentes en la zona. El caso de estudio también permite observar una correlación entre las CCSS previas de los participantes y el alcance de la construcción de las CCSS para cada acción participativa, de forma que a menor grado de capacidades previas de los participantes más significativa es su construcción de las mismas. Comprobamos además que existe una relación entre la tipología de las acciones participativas (definida en función del grado de participación y otras características) y su efectividad en la construcción de CCSS, de modo que las acciones implementadas con mayor carácter deliberativo y/o vivencial son las que han construido CCSS en mayor medida. Además, observamos diferencias de la efectividad de cada tipología de acción según las características del público participante, de forma que el carácter deliberativo tiene una relevancia mayor en la construcción de capacidades con partes interesadas; mientras que el carácter vivencial tiene un impacto mayor en la construcción de capacidades con el público general. La evaluación de CCSS previas, la caracterización del público o públicos participantes, y las CCSS que se pretendan construir a través de las acciones participativas deben determinar por tanto la selección y combinación adecuadas de acciones de diversa tipología para unos resultados óptimos de construcción de CCSS vinculadas a la GRI. Para que esta selección y combinación de acciones se acometa en un proceso participativo vinculado a la implementación de la DI, se requiere que la construcción de CCSS para la GRI sea un objetivo explícito de dichos procesos de participación pública. Si bien la capacidad de influencia en la toma de decisiones se ha identificado en la literatura como un elemento de interés y atracción de participantes a los procesos participativos, a tenor de los significativos resultados de construcción de CCSS en el proceso participativo implementado en el caso de estudio, que no tiene influencia directa en la toma de decisiones de la GRI local, podemos concluir que este factor no parece tener un efecto determinante en la efectividad de los procesos participativos orientados a la construcción de CCSS para la GRI. El marco analítico y los resultados del análisis empírico se han utilizado para instrumentar la construcción de CCSS para la GRI a través de la propuesta de una herramienta de construcción participativa de capacidades, así como una segunda propuesta estratégica sobre cómo integrar los procesos de construcción de capacidades en los procesos de participación pública exigibles legalmente en el marco de aplicación de la Directiva europea de inundaciones. Este trabajo contribuye al debate académico sobre participación pública y gobernanza del riesgo, creando a partir de trabajos previos un marco de análisis propio para evaluar los factores de eficacia de la participación pública en la construcción de capacidades sociales, que incluye una novedosa propuesta de sistema de indicadores de capacidades sociales vinculados a la gestión del riesgo de inundación. Este sistema de indicadores está asociado a una propuesta de acciones participativas para la construcción de cada uno de los indicadores de capacidades sociales, de forma que permite instrumentar el diseño e implementación de procesos de construcción participativa de CCSS vinculadas a la GRI en el proceso de implementación de la DI y en otros contextos.

El objetivo general de este trabajo es analizar en cómo pueden contribuir los procesos de participación pública a la construcción de capacidades sociales (CCSS) para una gestión eficaz del riesgo por inundaciones, en el marco de las obligaciones de participación pública establecidas por la Directiva europea de inundaciones (DI). Se busca confirmar que el potencial de la participación pública para la construcción de capacidades sociales en la gestión del riesgo por inundación (GRI) es muy significativo y que en esta relación intervienen de forma relevante distintos factores relacionados con el contexto en que se produce la participación, las características de los participantes y las condiciones del proceso participativo. Para contrastar estas afirmaciones se desarrolla un sistema de indicadores para evaluar la existencia de CCSS relacionadas con la gestión del riesgo por inundación, así como un listado de factores relacionados con las características del contexto, de los participantes y del proceso participativo que pueden estar interviniendo en los procesos de construcción de CCSS vinculadas a la GRI. Este marco analítico se pondrá a prueba a través del diseño colaborativo y la implementación de un proceso participativo orientado a la construcción de CCSS relacionadas con la GRI, en los cuatro municipios con mayor riesgo e historial de daños por inundación del tramo de riesgo potencial significativo de inundación en la Ribera Alta del Ebro (RAE, Aragón): Pradilla de Ebro, Boquiñeni, Alcalá de Ebro y Cabañas de Ebro. Para el análisis sistemático de la construcción de CCSS en dicho proceso participativo, se ha desarrollado una tipología de acciones participativas, y una propuesta de acciones participativas vinculadas a cada tipo. Estas acciones se han relacionado con el sistema de indicadores de CCSS para la GRI citado anteriormente. Esta integración, a la vez que servir como marco analítico de los resultados del proceso, se utiliza también como punto de partida para el diseño colaborativo del proceso participativo. El proceso participativo consiste en dos fases, planificación e implementación. En la primera se ha llevado a cabo una evaluación previa de CCSS vinculadas a la GRI en los municipios que forman el caso de estudio, y un diseño colaborativo con partes interesadas de las acciones participativas de construcción de CCSS a implementar, a partir de la validación del diagnóstico de capacidades sociales previas. En la segunda se han implementado dichas acciones participativas de construcción de CCSS y se han analizado sus resultados. El 17% de la población mayor de 20 años de los cuatro municipios ha participado en alguna de las dos fases del proceso participativo. De un lado, el análisis empírico permite concluir que los procesos de participación son un medio eficaz para la construcción de CCSS para la GRI. De otro lado permite comprender la multiplicidad de factores, e identificar los más relevantes, que intervienen en dicha construcción. El marco conceptual que fundamenta el sistema de indicadores de CCSS utilizado plantea que cada una de las CCSS para la GRI están conformadas por recursos y habilidades, y que los primeros son esenciales para el desarrollo de las segundas, y que ambos son necesarios para poder afirmar que la capacidad existe. El vínculo entre la construcción de CCSS para la GRI y el contexto legal, político y sociocultural en el que se desarrolla el proceso, se establece a través de la influencia directa de dicho contexto en la provisión de recursos intrínsecos a las CCSS. El análisis del caso de estudio permite corroborar esta relación ya que los recursos existentes en la RAE se corresponden con los esperables con el marco legal y su grado de cumplimiento, la voluntad política y la contestación y demanda social existentes en la zona. El caso de estudio también permite observar una correlación entre las CCSS previas de los participantes y el alcance de la construcción de las CCSS para cada acción participativa, de forma que a menor grado de capacidades previas de los participantes más significativa es su construcción de las mismas. Comprobamos además que existe una relación entre la tipología de las acciones participativas (definida en función del grado de participación y otras características) y su efectividad en la construcción de CCSS, de modo que las acciones implementadas con mayor carácter deliberativo y/o vivencial son las que han construido CCSS en mayor medida. Además, observamos diferencias de la efectividad de cada tipología de acción según las características del público participante, de forma que el carácter deliberativo tiene una relevancia mayor en la construcción de capacidades con partes interesadas; mientras que el carácter vivencial tiene un impacto mayor en la construcción de capacidades con el público general. La evaluación de CCSS previas, la caracterización del público o públicos participantes, y las CCSS que se pretendan construir a través de las acciones participativas deben determinar por tanto la selección y combinación adecuadas de acciones de diversa tipología para unos resultados óptimos de construcción de CCSS vinculadas a la GRI. Para que esta selección y combinación de acciones se acometa en un proceso participativo vinculado a la implementación de la DI, se requiere que la construcción de CCSS para la GRI sea un objetivo explícito de dichos procesos de participación pública. Si bien la capacidad de influencia en la toma de decisiones se ha identificado en la literatura como un elemento de interés y atracción de participantes a los procesos participativos, a tenor de los significativos resultados de construcción de CCSS en el proceso participativo implementado en el caso de estudio, que no tiene influencia directa en la toma de decisiones de la GRI local, podemos concluir que este factor no parece tener un efecto determinante en la efectividad de los procesos participativos orientados a la construcción de CCSS para la GRI. El marco analítico y los resultados del análisis empírico se han utilizado para instrumentar la construcción de CCSS para la GRI a través de la propuesta de una herramienta de construcción participativa de capacidades, así como una segunda propuesta estratégica sobre cómo integrar los procesos de construcción de capacidades en los procesos de participación pública exigibles legalmente en el marco de aplicación de la Directiva europea de inundaciones. Este trabajo contribuye al debate académico sobre participación pública y gobernanza del riesgo, creando a partir de trabajos previos un marco de análisis propio para evaluar los factores de eficacia de la participación pública en la construcción de capacidades sociales, que incluye una novedosa propuesta de sistema de indicadores de capacidades sociales vinculados a la gestión del riesgo de inundación. Este sistema de indicadores está asociado a una propuesta de acciones participativas para la construcción de cada uno de los indicadores de capacidades sociales, de forma que permite instrumentar el diseño e implementación de procesos de construcción participativa de CCSS vinculadas a la GRI en el proceso de implementación de la DI y en otros contextos.