Fundamentos, límites y convergencias de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Una lectura unificada de la responsabilidad contractual y extracontractual administrativa

Abstract

Este trabajo desarrolla una lectura unificada de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. De esta manera, al tiempo que se aparta de la clásica distinción de la responsabilidad contractual y extracontractual, se posiciona a favor de la unidad de la institución jurídica. A partir del estudio de determinados ordenamientos jurídicos, en particular el colombiano, el español y el francés, y de una lectura histórica y actual de la institución, en una primera parte se examinan los fundamentos y los requisitos de procedencia como la condición previa y necesaria para realizar una construcción unitaria de la responsabilidad patrimonial pública, responsabilidad que explica toda la actuación administrativa, con independencia de la manera en que esta se vehicule. Una vez verificada una tendencia de ampliación permanente de la institución, se pone en evidencia la necesidad de realizar un adecuado proceso de fundamentación y de delimitación. Para ello se acude a la identificación de un mínimo común, lo que se hace de la mano de la lesión atribuible, concepto que sirve como una idea vertebradora transversal a toda la institución jurídica. Sobre la base de esta noción se critican algunas propuestas que desbordan la institución de la responsabilidad administrativa, como la llamada responsabilidad sin hecho, al tiempo que se realizan otras importantes delimitaciones, en particular, la identificación de regímenes legislativos (daños catastróficos, víctimas del terrorismo, víctimas de contagio del VIH por trasfusiones sanguíneas, entre otros) que se encuentran por fuera de la responsabilidad patrimonial administrativa. Una aproximación crítica a la lectura que de la responsabilidad realiza el Análisis Económico del Derecho, permite volcar la mirada hacia otro marco conceptual alternativo que mejor explica y caracteriza la institución. Nos referimos a las llamadas teorías basadas en la justicia, donde las ideas de causalidad e incorrección del daño se presentan como capitales. Tras el examen crítico de los requisitos que se realiza en la primera parte, en la segunda se trata de demostrar que los fundamentos y condiciones de existencia de la institución están igualmente presentes en la llamada responsabilidad contractual administrativa, lo

que permite reaccionar frente a la clásica distinción que de manera acrítica arrastran la doctrina y jurisprudencia administrativas. El estudio pormenorizado de las distintas causales de ruptura del equilibrio económico del contrato administrativo brinda claridad sobre la existencia de diversos reconocimientos patrimoniales que tienen lugar en la actividad contractual administrativa, algunos de los cuales se explican a partir de la responsabilidad patrimonial, mientras que otros se encuentran a extramuros de la institución, cuestionándose, en consecuencia, que el principio del equilibrio económico sirva de verdadero fundamento de tales reconocimientos. Al final, correctamente identificada la naturaleza de los distintos traslados patrimoniales que tienen lugar dentro y fuera de la actividad contractual administrativa, se ilumina el camino que conduce hacia la unidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Aquest treball desenvolupa una lectura unificada de la responsabilitat patrimonial de l’Administració Pública. D’aquesta manera, s’aparta de la clàssica distinció de la responsabilitat contractual i extracontractual i es posiciona a favor de la unitat d’aquesta institució jurídica. A partir de l’estudi de determinats ordenaments jurídics, en particular el colombià, l’espanyol i el francès, i d’una lectura històrica i actual de la institució, en una primera part s’examinen els fonaments i els requisits de procedència com la condició prèvia i necessària per realitzar una construcció unitària de la responsabilitat patrimonial pública, responsabilitat que explica tota l’actuació administrativa, amb independència de la manera en què aquesta es vehiculi. Un cop verificada una tendència d’ampliació permanent de la institució, es posa en evidència la necessitat de realitzar un adequat procés de fonamentació i de delimitació. Per a això es duu a terme la identificació d’un mínim comú, el que es fa de la mà de la lesió atribuïble, concepte que serveix com una idea vertebradora transversal a tota la institució jurídica. Sobre la base d’aquesta noció es critiquen algunes propostes que desborden la institució de la responsabilitat administrativa, com l’anomenada responsabilitat sense fet, alhora que es realitzen altres delimitacions importants, en particular, la identificació de règims legislatius (danys catastròfics, víctimes del terrorisme, víctimes de contagi del VIH per transfusions sanguínies, entre d’altres) que se situen fora de la responsabilitat patrimonial administrativa. Una aproximació crítica a la lectura que de la responsabilitat realitza l’Anàlisi Econòmica del Dret permet fixar la mirada en un altre marc conceptual alternatiu que explica i caracteritza millor la institució. Ens referim a les anomenades teories basades en la justícia, on les idees de causalitat i incorrecció del dany es presenten com a capitals. Després de l’examen crític dels requisits que es realitza a la primera part, en la segona es tracta de demostrar que els fonaments i condicions d’existència de la institució estan igualment presents en l’anomenada responsabilitat contractual administrativa, el que permet reaccionar davant de la clàssica distinció que de manera acrítica arrosseguen la doctrina i jurisprudència administratives.

L’estudi detallat de les diferents causals de ruptura de l’equilibri econòmic del contracte administratiu ofereix claredat sobre l’existència de diversos reconeixements patrimonials que tenen lloc a l’activitat contractual administrativa, alguns dels quals s’expliquen a partir de la responsabilitat patrimonial, mentre que altres es troben a extramurs de la institució, qüestionant-se que l’equilibri econòmic serveixi de veritable fonament d’aquests reconeixements patrimonials. Al final, correctament identificada la naturalesa dels diferents trasllats patrimonials que tenen lloc dins i fora de l’activitat contractual administrativa, s’il·lumina el camí que condueix cap a la unitat de la responsabilitat patrimonial de l’Administració Pública.

This thesis develops a unified view of the liability of public authorities. It defends a joined conception of the institution, while it distances itself from the historical distinction between the law of torts and contractual liability. Starting from the analysis of diverse legal systems - in particular, the Colombian, the Spanish and the French – and based on an historical and current overview of the institution, its foundations and basic requirements are analyzed. These are considered as previous and necessary conditions to come up with a unitary construction of the liability of public authorities, liability that covers the whole administrative action, independently from the way it occurs. Once a tendency of continuous expansion of the institution has been described, the necessity to conduct an appropriate process of foundation and delimitation is highlighted. For this purpose, a common denominator is identified – the lesión atribuible – a concept that is used as a founding and transversal idea of the entire legal institution. Based on this concept, a series of proposals that exceed the liability of public administration are criticized, as the liability without causation. Simultaneously, other important delimitations are carried out, as the identification of legal regimes – damages originated by catastrophes, victims of terrorism, victims of HIV infection by blood transfusions, among others – that are placed outside the liability of public authorities. A critical reading of Law & Economics’ interpretation of liability allows to focus on an alternative conceptual frame capable of better explaining the institution. Namely, the so- called justice theories within which the ideas of causation and wrongs are paramount. After having critically analyzed the requirements of the institution in the first part, in the second part the aim is to demonstrate that the foundations and conditions of existence of the institution are equally present in the so-called contractual liability of public authorities. On that basis, it is possible to criticize the classic distinction that it is uncritically perpetuated by the administrative law doctrine and case-law. A detailed study of the different causes of rupture of the administrative contractual economic equilibrium sheds some light on the existence of different monetary acknowledgements that occur in the contractual activity of public authorities. Some are explained through the lens of the liability of public authorities, while others are placed

outside the borders of the institution. By consequence, the real usefulness of the economic equilibrium principle to justify those acknowledgements is questioned. At the end, having properly identified the nature of the different damages, compensations and payments related to the diverse activities of public authorities, a light is shed on the path that leads to a unified view of the liability of public authorities.