El sistema de mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea

Abstract

El sistema de mayoría cualificada en el Consejo de Ministros es la síntesis de la vocación supranacional de la Unión Europea. Sin perjuicio del papel importante de la Comisión y del incremento de la participación del Parlamento a través del procedimiento de codecisión - hoy procedimiento legislativo ordinario -, la clave del proceso de integración radica en el régimen de adopción de las decisiones propias de la institución que todavía hoy ocupa la cúspide del complejo institucional y decisorio: el Consejo de Ministros.

La supremacía y eficacia directa de las decisiones mayoritarias del Consejo en el seno de estados soberanos eventualmente minorizados en una votación por mayoría, ha trastornado y sigue trastornando la Unión. El quórum decisorio exigido (unanimidad, mayoría simple o cualificada) para entender formalmente adoptada una determinada decisión en el seno del Consejo - decisión que se sobrepondrá a los ordenamientos nacionales, y se impondrá como política y jurídicamente obligatoria en todos los Estados miembros, se hayan posicionado a favor o en contra de la decisión debatida-, ha sido siempre una cuestión central en el proceso de integración.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa nos asalta la sensación, cuando no la certeza, de que se ha completado la agenda de la ineludible reforma institucional ligada a la mayor y más difícil de las ampliaciones, especialmente en lo que al sistema de mayoría cualificada se refiere. La tortuosa consecución in extremis de este hito con más o menos éxito, tras el desgaste sufrido con ocasión de la Convención, el fiasco de la Constitución Europea por causa los referendos negativos de Francia y Holanda, y la seria amenaza a la que el Tratado de Lisboa se vio sometido tras el primer referéndum negativo de Irlanda y los chantajes euroescépticos infligidos por los gobiernos checo y polaco, han generado una visible fatiga generalizada en todos los niveles que a su vez es presagio de un merecido descanso para el difícil proceso de integración europea, máxime en lo que atañe a los asuntos institucionales. Un descanso merecido que se atisba largo y sosegado.

Este tiempo de descanso es un campo abonado para el balance histórico y la reflexión político-jurídica, una oportunidad para analizar en profundidad la cuestión clave de la evolución del sistema de mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, mediante una tesis doctoral que si bien me plantée por primera vez en el año 2002 tras la entrada en vigor del Tratado de Niza, ha pasado por los trabajos de la Convención, por la no nata Constitución Europea, y ha terminado en el año 2011 tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Por consiguiente, una vez cerrada la convulsa primera década del siglo XXI marcada por el transitorio Tratado de Niza, las expectativas de la Convención, el fiasco de la Constitución Europea, y la solución modesta del Tratado de Lisboa, el estudio de la evolución del sistema de mayoría cualificada a lo largo de sesenta años de proceso de integración europea y de actividad del Consejo de Ministros, se presenta como una asignatura de interés, oportuna y útil.

En ese sentido, la presente Tesis supone un estudio de la evolución del sistema de mayoría cualificada desde el Tratado de París de 1951 hasta el Tratado de Lisboa de 2007, que arranca en el primer capítulo con algunas consideraciones dogmáticas a propósito de las estructuras de cooperación intergubernamental vs integración supranacional, de la naturaleza y equilibrio interno del Consejo de Ministros, y su interacción en el complejo institucional-decisorio, a fin solamente de preparar en abstracto el subsiguiente estudio profundo del sistema de mayoría cualificada.

En el segundo capítulo entraremos de lleno en la configuración formal del sistema de mayoría cualificada, un sistema que reposa en un delicado equilibrio de fuerzas entre los estados representados en el Consejo de Ministros. Por esta razón analizaremos los elementos que conforman la articulación del quórum de la mayoría cualificada [:(i) la ponderación del voto de los estados, (ii) la fijación de los umbrales de la mayoría cualificada y correlativa minoría de bloqueo, y (iii) la concurrencia y vinculatoriedad de la propuesta previa de la Comisión], desde la idea de “sistema”, sin perder de vista la conexión e interdependencia funcional entre todos ellos, hasta el extremo que la modificación de uno, por nimia que sea, repercute indefectiblemente en los demás, alterando en último término la regulación de aquel equilibrio interno fundamental.

En el tercer capítulo, entraremos en el examen de cuando, cuanto y donde se ha extendido el sistema de mayoría cualificada a lo largo del proceso de integración, desde un punto de vista formal y positivo, es decir, a la vista sólo de las previsiones del derecho originario y las sucesivas revisiones de los Tratados, siempre con el propósito de corroborar estadísticamente las sabidas tendencias en lo que a la extensión objetiva del sistema de mayoría cualificada se refiere.

El cuarto y quinto capítulos están dedicados a los distintos dispositivos político- jurídicos de elusión ex ante y escape ex post del sistema de mayoría cualificada, de los que se han ido dotando los estados para mitigar de un modo u otro la cesión de soberanía que entraña aquel sistema.