Alianzas público-privadas en educación Un análisis de la política de subvenciones a escuelas privadas en barrios desfavorecidos de la Ciudad de Buenos Aires

Abstract

La premisa de que el sector privado cuenta con más capacidad para ofrecer educación de calidad a un menor costo ha cobrado recientemente un nuevo impulso a partir de la difusión de distintas formas de alianzas público-privadas (PPP). La evaluación de estas experiencias es, no obstante, todavía escasa y se ha concentrado especialmente en el estudio de programas de vouchers y escuelas charter, sin arrojar resultados concluyentes. En particular, una de las modalidades de PPP menos exploradas es la de otorgamiento de subvenciones estatales a la oferta privada. Si bien algunos estados se han valido históricamente de esta modalidad de provisión educativa, recientemente su difusión ha ido en aumento tanto en países en desarrollo –con el objetivo fundamental de ampliar el acceso a la escolarización de estudiantes de bajos ingresos, como en países desarrollados –especialmente para aumentar las posibilidades de elección de las familias. Esta investigación analiza el funcionamiento de la política de subvenciones a escuelas privadas que operan en las zonas menos favorecidas de la Ciudad de Buenos Aires (CABA). Se abordan tres niveles de análisis interrelacionados: (1) sistémico –relativo al proceso de adopción y el contenido de la política de subvenciones; (2) institucional –relativo a las ‘lógicas de acción’ desarrolladas por las escuelas privadas subvencionadas de bajo coste (S-LFPSs) que operan en estos contextos en tanto respuestas a las ‘reglas del juego’ dispuestas por dicha política; e (3) individual –relativo a las racionalidades de elección escolar de las familias en relación con el sector S-LFPS. La aproximación metodológica de la investigación es la de estudio de caso. Para la recogida de datos, me he valido de la triangulación de cuatro métodos: una scoping literature review; entrevistas en profundidad con funcionarios gubernamentales, profesionales de las S-LFPSs, y familias (N=119); observación; y análisis documental y estadístico de fuentes secundarias cualitativas y cuantitativas. Estos métodos fueron aplicados para informar los niveles de análisis sistémico, institucional e individual a fin de advertir de qué modo y siguiendo qué lógicas los actores involucrados traducen en prácticas concretas los mecanismos previstos por la política en cuestión, e indagar cómo, en qué medida y bajo qué condiciones éstas se ajustan o desvían de los supuestos, mecanismos y objetivos detrás de su implementación. Los principales resultados de la investigación ponen de manifiesto que el marco regulatorio de la política de subvenciones ha seguido una trayectoria de adopción incremental no lineal condicionada por los vaivenes en la correlación de fuerzas de los distintos agentes públicos y privados intervinientes y, fundamentalmente, por factores de naturaleza endógena –a diferencia de lo observado en otros países de la región. Dicha trayectoria ha dificultado el establecimiento de una teoría del cambio estable que vincule de forma coherente los supuestos, mecanismos y objetivos de la política, y evidencia una dinámica dominada por un proceso de sedimentación por path dependence en el que decisiones de política previas han condicionado de forma marcada decisiones subsiguientes. En segundo lugar, el análisis sugiere que, en virtud de las inconsistencias del marco regulatorio y amparadas en una deficiente supervisión estatal, las S-LFPSs compiten por matrícula con las escuelas estatales desplegando un vasto repertorio de prácticas y comportamientos oportunistas que obstaculizan el objetivo de garantizar la libertad de elección en igualdad de oportunidades perseguido formalmente por la política. Finalmente, se identifican múltiples racionalidades de elección escolar de las familias interpeladas por la política. Estas racionalidades, que emergen de la negociación entre las preferencias familiares y los condicionantes externos e internos, evidencian la heterogeneidad y complejidad del vínculo entre agencia y estructura, no contempladas en el diseño y ejecución de la política de subvenciones.

The premise that the private sector has more capacity to offer quality education at a lower cost has recently received a new impetus from the diffusion of different forms of public-private partnerships (PPP). The evaluation of these experiences is, however, still scarce and has focused especially on the study of voucher programs and charter schools, without yielding conclusive results. In particular, one of the least explored PPP modalities is the granting of supply-side subsidies for private schools. Although some states have historically used type of educational provision, more recently its dissemination has been increasing in developing countries –with the fundamental objective of expanding access to schooling for low-income students, as well as in developed countries –especially to increase choice. Considering the case of the City of Buenos Aires (CABA), this research aims at examining the the policy of supply-side subsidies for private schools operating in disadvantaged areas of the city. In this sense, three levels of interrelated analysis are addressed: (1) systemic –relative to the policy adoption process and the content of the subsidy policy; (2) institutional –related to the ‘logics of action’ developed by state-subsidized privately-run low-fee schools (S-LFPSs) that operate in these contexts as responses to the ‘rules of the game’ set by the policy; and (3) individual –relative to the families’ school choice rationalities in relation to the S-LFPS sector. Building on case-study methods, I have relied on the triangulation of four methods of data collection: a scoping literature review; in-depth interviews with government officials, S-LFPS professionals, and families (N=119); observation; document and statistical analysis of qualitative and quantitative secondary sources. These methods were applied to inform the systemic, institutional and individual levels of analysis in order to examine the ways in which the different intervening agents translate the policy framework into concrete practices, and to investigate the extent and conditions under which these adjust or deviate from the assumptions, mechanisms and objectives behind the policy.