The School Improvement Maze. A Multi-level Analysis of Educational Reform in Catalonia

Abstract

Aquesta tesi examina l’adopció, implementació i efectes de les polítiques de millora educativa a Catalunya, on les reformes a gran escala s’han centrat en l’enfortiment dels marcs d’autonomia i rendició de comptes. Inicialment, la reforma va posar èmfasi en la descentralització de la gestió—contractació de personal, pressupost i organització—, atorgant als directors més poder, especialment sobre la selecció de professors i lideratge. Tot i que al principi es va destacar poc l’autonomia i la innovació pedagògica, recentment aquests elements han esdevingut centrals, mitjançant el lideratge pedagògic i les pràctiques competencials centrades en l’alumnat. En l’àmbit de la rendició de comptes, Catalunya va adoptar un sistema d’avaluació de baixes conseqüències per promoure la millora contínua sense mesures punitives. Les proves estandarditzades i avaluacions de la inspecció es van concebre per diagnosticar el rendiment i fomentar la reflexió. Tanmateix, l’aplicació d’aquestes polítiques és complexa per la seva naturalesa multidimensional, que abasta des de l’ensenyament fins a la governança. Sovint s’enfronten a desafiaments d’implementació per resistències, males interpretacions o problemes de capacitat, i la interacció entre polítiques pot solapar-se o entrar en conflicte, depenent de com les escoles les integrin. L’objectiu principal d’aquest estudi és explorar com s’adopten i s’implementen les polítiques de millora educativa a Catalunya, centrant-se tant en els desenvolupaments polítics com en la implementació a les escoles. Per aconseguir-ho, s’utilitza un enfocament qualitatiu d’estudi de cas, que integra múltiples mètodes i fonts de dades. L’estudi de l’adopció de polítiques combina l’anàlisi documental amb entrevistes a responsables polítics per descobrir tant les postures oficials com els processos informals. Per analitzar la implementació, les entrevistes amb actors escolars són el mètode principal per explorar com apliquen aquestes polítiques. L’anàlisi quantitativa mitjançant dades d’enquestes i registres administratius complementa les entrevistes, contrastant les qüestions identificades qualitativament i caracteritzant els contextos escolars. La triangulació de mètodes permet desglossar com es planteja políticament la millora i com les escoles responen a les demandes polítiques. Els resultats revelen que el concepte de millora educativa a Catalunya ha evolucionat amb el temps. Inicialment centrat en els resultats a través de l’autonomia de gestió, més tard es va expandir per incloure la innovació pedagògica a través de l’autonomia pedagògica i, en menor mesura, la inclusió. Aquests mandats solapats han portat a una diversificació de les respostes escolars. Les respostes variades estan fortament influenciades pels contextos específics de les escoles, tant institucionals com socioeconòmics. Tot i que l’autonomia permet les adaptacions necessàries, també genera preocupacions sobre l’equitat, ja que les disparitats en les capacitats escolars no son resoltes en el marc d’autonomia. A més, la manca de formació docent necessària per implementar certs canvis fa que el progrés depengui de la capacitat de cada escola per adaptar-se a les seves condicions. El marc de rendició de comptes, tot i estar dissenyat per promoure la reflexió, sovint produeix conseqüències imprevistes com un excés d’atenció a les proves estandarditzades i la reducció del currículum. Sota la pressió de complir amb els objectius, les escoles poden prioritzar la preparació per a les proves en detriment d’objectius educatius més amplis. Quant a les implicacions polítiques, un problema clau amb l’autonomia escolar és que assumeix que totes les escoles poden aprofitar-la de manera efectiva, però, en la pràctica, pot exacerbar les desigualtats en traslladar la responsabilitat de la millora a escoles amb pocs recursos. A més, els mandats polítics ambigus sovint condueixen a resultats imprevistos, ja que objectius i incentius poc clars donen lloc a interpretacions diverses o al rebuig de la implementació. Sense suport ni formació adequats, la millora depèn massa de la capacitat de les escoles per adaptar les polítiques.

Esta tesis examina la adopción, implementación y efectos de las políticas de mejora educativa en Cataluña, donde las reformas a gran escala se han centrado en el fortalecimiento de los marcos de autonomía y rendición de cuentas. Inicialmente, la reforma puso énfasis en la descentralización de la gestión—contratación de personal, presupuesto y organización—, otorgando a los directores más poder, especialmente sobre la selección de profesores y liderazgo. Aunque se destacó poco la autonomía y la innovación pedagógica, recientemente estos elementos se han vuelto centrales, mediante el liderazgo pedagógico y las prácticas competenciales centradas en el alumnado. En la rendición de cuentas, Cataluña adoptó un sistema de evaluación de bajas consecuencias para promover la mejora continua sin medidas punitivas. Las pruebas estandarizadas y evaluaciones de inspección se concibieron para diagnosticar el rendimiento y fomentar la reflexión. Sin embargo, la aplicación de estas políticas es compleja debido a su naturaleza multidimensional, que abarca desde la enseñanza hasta la gobernanza. A menudo se enfrentan a desafíos de implementación por resistencias, malas interpretaciones o problemas de capacidad, y la interacción entre políticas puede superponerse o entrar en conflicto, dependiendo de cómo las escuelas las integren. El objetivo de este estudio es explorar cómo se adoptan e implementan las políticas de mejora educativa en Cataluña, centrándose tanto en los desarrollos políticos como en la implementación en las escuelas. Para lograrlo, se utiliza un enfoque cualitativo de estudio de caso, que integra múltiples métodos y fuentes de datos. El estudio de la adopción de políticas combina el análisis documental con entrevistas a responsables políticos para descubrir tanto las posturas oficiales como los procesos informales. Para analizar la implementación, las entrevistas con actores escolares son el método principal para explorar cómo aplican estas políticas. El análisis cuantitativo mediante datos de encuestas y registros administrativos complementa las entrevistas, contrastando las cuestiones identificadas cualitativamente y caracterizando los contextos escolares. La triangulación de métodos permite desglosar cómo se plantea políticamente la mejora y cómo las escuelas responden a las demandas políticas. Los resultados revelan que el concepto de mejora educativa en Cataluña ha evolucionado con el tiempo. Inicialmente centrado en los resultados a través de la autonomía de gestión, más tarde se expandió para incluir la innovación a través de la autonomía pedagógica y, en menor medida, la inclusión. Estos mandatos superpuestos han llevado a una diversificación de las respuestas escolares, fuertemente influenciadas por factores institucionales y socioeconómicos. Aunque la autonomía permite las adaptaciones necesarias, también genera preocupaciones sobre la equidad, ya que las disparidades en las capacidades escolares no se resuelven en el marco de autonomía. Además, la falta de formación docente necesaria para implementar ciertos cambios hace que el progreso dependa de la capacidad de cada escuela para adaptarse a sus condiciones. El marco de rendición de cuentas, aunque diseñado para promover la reflexión, a menudo produce consecuencias imprevistas como un exceso de atención a las pruebas estandarizadas y la reducción del currículo. Bajo la presión de cumplir con los objetivos, las escuelas pueden priorizar la preparación para las pruebas en detrimento de objetivos educativos más amplios. Sobre las implicaciones políticas, un problema clave con la autonomía escolar es que asume que todas las escuelas pueden aprovecharla de manera efectiva, pero, en la práctica, puede exacerbar las desigualdades al trasladar la responsabilidad de la mejora a escuelas con pocos recursos. Además, los mandatos políticos ambiguos a menudo conducen a resultados imprevistos, ya que objetivos poco claros dan lugar a interpretaciones diversas o al rechazo de la implementación. Sin apoyo ni formación adecuados, la mejora depende demasiado de la capacidad de las escuelas para adaptar las políticas.

This dissertation examines the adoption, implementation, and effects of educational improvement policies in Catalonia, Spain, where large-scale reforms have focused on driving school improvement by strengthening school autonomy and accountability frameworks. On the autonomy side, the reform initially emphasized decentralizing managerial aspects―staffing, budgeting, organizational structure―, granting principals greater decision-making power over teacher selection and leadership. Though limited emphasis on pedagogical autonomy and innovation at first, it has recently become the focus through the promotion of instructional leadership and competence-based, student-centered teaching practices. On the accountability side, Catalonia adopted a low-stakes assessment framework designed to promote continuous improvement without punitive measures. Standardized tests and inspectorate evaluations were framed as tools for diagnosing performance and encouraging reflection. Like many reforms adopted globally, these efforts aim to stimulate school improvement and enhance educational quality and efficiency by encouraging schools’ alignment with local needs while held accountable for outcomes. However, these policies’ enactment is particularly complex due to their broad, multi-dimensional nature, comprising areas from teaching practices to governance structures. Large-scale reforms aimed at promoting school improvement often face implementation challenges due to resistance, misinterpretation, or capacity issues. Moreover, the interaction between policies can overlap, conflict, or complement one another, with success heavily reliant on how schools perceive and integrate them. This study’s primary objective is to explore how educational improvement policies are adopted and enacted in Catalonia, focusing on policy-level developments, as well as on-the-ground implementation within schools. To achieve this, it employs a qualitative case study approach, integrating multiple methods and data sources. The policy adoption study combines document analysis with interviews with policymakers to uncover both official stances and informal processes. To analyze implementation, interviews with school actors are the primary method used to explore how they enact these policies within their specific contexts. Quantitative analysis using survey and administrative data complements the interviews, testing issues identified qualitatively and characterizing school contexts. Triangulating methods helps unpack how improvement is framed in policymaking and how schools respond to overlapping or conflicting policy demands. The findings reveal that educational improvement in Catalonia has evolved over time. Initially focused on results through managerial autonomy, it later expanded to include instructional innovation through pedagogical autonomy, and, to a lesser extent, inclusion. These overlapping mandates have led to school responses diversification. Varying responses are strongly influenced by school-specific contexts—both institutional and socio-economic. While autonomy allows for necessary adaptations, it raises concerns about equity, as school capacity disparities remain unaddressed by the autonomy framework. Additionally, lacking comprehensive teacher training necessary for implementing certain changes makes progress highly dependent on individual schools’ ability to navigate their conditions. The accountability framework often fails to trigger reflexivity, leading to unintended consequences like overemphasis on standardized testing and curriculum narrowing. Under pressure to meet targets, schools may focus on test preparation at the expense of broader educational goals. Although intended as formative, accountability mechanisms are frequently seen as bureaucratic burdens rather than effective tools for improvement. Regarding policy implications, a key issue with school autonomy is that it assumes all schools can leverage it effectively, but in practice, it can exacerbate inequalities by placing the burden of improvement on under-resourced schools. Moreover, the study finds that ambiguous policy mandates often lead to unintended outcomes, as unclear objectives and incentives result in varied interpretations or rejection of implementation. Without support and training, improvement depends too much on schools' ability to adapt policies.