Controversias competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de medios de comunicación social: el caso de Cataluña (1982-2019)

Abstract

En el règim sorgit a Espanya amb la Constitució de 1978 i la consegüent organització territorial, és dissenyat un repartiment de competències entre els òrgans centrals de l'Estat i les comunitats autònomes. A la pràctica, aquesta distribució ha comportat frecs entre les dues administracions, quan o bé l'Estat o bé les comunitats autònomes han percebut una invasió del seu àmbit competencial. Aquesta tesi, situada a mig camí entre el dret i l'estudi de les polítiques de mitjans, aborda les controvèrsies competencials, hagudes en un període de quasi quaranta anys, entre l'Estat i les comunitats autònomes en matèria de mitjans de comunicació social, que s'hagin substanciat davant del Tribunal Constitucional mitjançant els procediments del conflicte de competència o del recurs d'inconstitucionalitat, i que hagin estat resoltes mitjançant sentència. La matèria de mitjans de comunicació social abasta els tradicionals —premsa, ràdio i televisió—, encara que algunes sentències tindran com a objecte el cinema, en la mesura que l'al·legada invasió competencial es fonamenti en el mateix article constitucional que regeix per als mitjans de comunicació social (l’article 149.1.27 de la Constitució); fins i tot hi figuraran aquells aspectes de les telecomunicacions que els afectin, com ara la planificació de l'espectre radioelèctric, la gestió dels múltiplex de televisió digital terrestre i les estacions radioelèctriques o de radiocomunicacions, que permeten la difusió correcta dels senyals de ràdio i televisió a més d'altres serveis. Després d'un primer capítol en què es descriu el repartiment competencial establert a la Constitució i als estatuts d'autonomia, es procedeix a identificar i sistematitzar totes les sentències relatives a controvèrsies competencials en la matèria de mitjans de comunicació social per oferir, seguidament, un mapa i valoració de conjunt a tot el país, enfocant-nos en els subjectes litigants, les matèries i el sentit. A continuació, s'ha examinat en profunditat el contingut de les que afecten Catalunya, en ser la comunitat amb més controvèrsies. A més, un altre factor pel qual s'ha escollit abordar de manera especial les sentències que concerneixen Catalunya ha estat poder endinsar-nos en un aspecte de les polítiques de comunicació catalanes que a penes havia estat abordat acadèmicament fins ara. Catalunya va ser una de les primeres comunitats a posar en marxa els seus propis mitjans audiovisuals autonòmics, que han estat i són els que compten amb l'oferta de continguts més àmplia i el pressupost més gran en el conjunt de l'Estat. Ha impulsat el primer regulador independent de l'Estat (el Consell de l'Audiovisual de Catalunya el 2000) i ha implementat el sistema més quantiós d'ajuts als mitjans. Al costat d'Andalusia, és la comunitat que compta amb un nombre més gran de televisions municipals en funcionament. Sense oblidar que els successius governs de la Generalitat de Catalunya han atorgat un paper nuclear a les polítiques de comunicació des dels anys vuitanta del segle passat, com a eina per crear un espai comunicatiu propi orientat, alhora, a la construcció d'una identitat nacional. Segons alguns autors, les controvèrsies competencials posarien de manifest un dels eixos de les polítiques de comunicació esmentades, ja que a través d'elles els governs autonòmics han buscat augmentar les seves competències portant al límit el disseny constitucional i fins i tot desafiant-lo obertament. La delimitació temporal del nostre objecte d'estudi abasta el període comprès entre el 1982, any en què es publica la primera sentència dictada pel Tribunal Constitucional sobre mitjans de comunicació, i el 2019, any que marca el final de la XII legislatura. Hem comprovat que, des d'aquesta data fins al moment actual, només s’han publicat dues sentències més en matèria de telecomunicacions i de mitjans de comunicació social, encara que cap d’elles ha estat motivada per una invasió competencial.

En el régimen surgido en España con la Constitución de 1978 y su consiguiente organización territorial, se diseña un reparto de competencias entre los órganos centrales del Estado y las comunidades autónomas. En la práctica, esta distribución ha comportado roces entre ambas administraciones, cuando o bien el Estado o bien las comunidades autónomas han percibido una invasión de su ámbito competencial. Esta tesis, situada a medio camino entre el Derecho y el estudio de las Políticas de Medios, aborda las controversias competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de medios de comunicación social, que se hayan sustanciado ante el Tribunal Constitucional mediante los procedimientos del conflicto de competencia o del recurso de inconstitucionalidad, y que hayan sido resueltas mediante sentencia. La materia de medios de comunicación social abarca los tradicionales —prensa, radio y televisión—, aunque algunas sentencias tendrán como objeto el cine, en la medida en que la alegada invasión competencial se fundamente en el mismo artículo constitucional que rige para los medios de comunicación social—; incluso figurarán aquellos aspectos de las telecomunicaciones que les afecten, como pueden ser la planificación del espectro radioeléctrico, la gestión de los múltiplex de televisión digital terrestre y las estaciones radioeléctricas o de radiocomunicaciones, que permiten la correcta difusión de las señales de radio y televisión además de otros servicios. Tras un primer capítulo en el que se describe el reparto competencial establecido en la Constitución y los estatutos de autonomía, se procede a identificar y sistematizar todas las sentencias relativas a controversias competenciales en la materia de medios de comunicación social para ofrecer, seguidamente, un mapa y valoración de conjunto en todo el país, enfocándonos en los sujetos litigantes, las materias y el sentido de los fallos. A continuación, se ha examinado en profundidad el contenido de las que afectan a Cataluña, al ser la comunidad con mayor número de controversias. Además, otro factor por el que se ha elegido abordar de manera especial las sentencias que conciernen a Cataluña ha sido el poder adentrarnos en un aspecto de las políticas de comunicación catalanas que apenas había sido abordado académicamente hasta el momento. Cataluña fue una de las primeras comunidades en poner en marcha sus propios medios audiovisuales autonómicos, que han sido y son los que cuentan con la oferta de contenidos más amplia y el mayor presupuesto en el conjunto del Estado. Ha impulsado el primer regulador independiente del Estado (el Consell de l’Audiovisual de Catalunya, en 2000) y ha implementado el sistema más cuantioso de ayudas a los medios. Junto a Andalucía, es la comunidad que cuenta con un mayor número de televisiones municipales en funcionamiento. Sin olvidar que los sucesivos gobiernos de la Generalidad de Cataluña han otorgado un papel nuclear a las políticas de comunicación desde los años ochenta del pasado siglo, como herramienta para crear un espacio comunicativo propio orientado, a su vez, a la construcción de una identidad nacional. Según algunos autores, las controversias competenciales pondrían de manifiesto uno de los ejes de dichas políticas de comunicación, pues a través de ellas los gobiernos autonómicos han buscado aumentar sus competencias llevando al límite el diseño constitucional e incluso desafiándolo abiertamente. La delimitación temporal de nuestro objeto de estudio abarca el período comprendido entre 1982, año en que se publica la primera sentencia dictada por el Tribunal Constitucional sobre medios de comunicación, y 2019, año que marca el final de la XII legislatura. Hemos comprobado que, desde esa fecha hasta el momento actual, solo se han publicado dos sentencias más en materia de telecomunicaciones y de medios de comunicación social, aunque ninguna de ellas fue motivada por una invasión competencial.

To briefly explain the content of this tesis, we will begin by saying that in the regime that emerged in Spain with the Constitution of 1978 and its subsequent territorial organization, which remains in force, powers are divided between the central bodies of the State and the autonomous communities. In practice, this distribution has led to friction between the two administrations, when either the State or the autonomous communities have perceived an encroachment on their sphere of jurisdiction. This thesis, which is situated midway between Law and the study of Media Policies, addresses jurisdictional disputes between the State and the autonomous communities regarding the mass media, which have been substantiated before the Constitutional Court through two types of proceedings: the positive conflict of jurisdiction or the action of unconstitutionality, and which have been resolved by judgement. The subject matter of the mass media covers traditional media—press, radio, and television—although some judgements will focus on cinema, to the extent that the alleged invasion of jurisdiction is based on the same constitutional article that governs the media, i.e. the article 149.1.27 of the Constitution of 1978. It will also include aspects of telecommunications that affect them, such as radio spectrum planning, the management of digital terrestrial television multiplexes, and radio stations or radio communications stations, which allow the proper dissemination of radio and television signals in addition to other services. These aspects are covered, however, by the article 149.1.21 of the said Constitution. The structure of the work is as follows. After an initial chapter describing the distribution of powers established in the Constitution and the statutes of autonomy, we proceed to identify and systematize all the court’s rulings relating to jurisdictional disputes on social media that were issued in the selected period. We then provide a map and comprehensive assessment in the entire country, focusing on the litigating parties, the subject matter, and the outcome of the rulings. The content of those rulings affecting Catalonia, as it is the region with the highest number of disputes, is then examined in depth. Furthermore, another factor that led us to choose to address the rulings concerning Catalonia in a special way was the opportunity to delve into an aspect of Catalan communication policies that had barely been addressed academically until now. Catalonia was one of the first regions to launch its own autonomous audiovisual media, which have been and continue to have the broadest content offering and the largest budget in the entire country. It promoted the first independent state regulator (the Consell de l'Audiovisual de Catalunya, in 2000) and implemented the most extensive system of media subsidies. Along with Andalusia, it is the region with the largest number of municipal television stations in operation. It should not be forgotten that successive governments of the Generalitat of Catalonia have given a central role to communication policies since the 1980s, as a tool to create a unique communication space, oriented, in turn, toward the construction of a national identity. According to some authors, jurisdictional disputes would reveal one of the axes of these communication policies, since through them the autonomous governments have sought to increase their powers by pushing the constitutional design to the limit and even openly challenging it. The temporal delimitation of our object of study covers the period between 1982, the year in which the first ruling issued by the Constitutional Court on the media was published, and 2019, the year that marks the end of the 12th legislative term. Since then, we have only found two more rulings on telecommunications and social media matters, although neither of them was motivated by an invasion of jurisdiction.