School autonomy with accountability reforms in Madrid: From instrumentation to policy enactment

Abstract

Aquesta tesis estudia les polítiques d’autonomia escolar amb rendiment de comptes (SAWA, pel seu acrònim en anglès), com un model de reforma global, traduït i re-contextualitzat en un context sub-nacional. En concret, s’analitza la ‘instrumentació’, els impactes i els ‘enactments’ de les polítiques SAWA a Espanya, amb un enfocament particular sobre el cas de la Comunitat de Madrid. Les polítiques SAWA impulsen un model de reforma educativa a partir de la combinació de majors nivells d’autonomia escolar i descentralització, amb nous instruments d’avaluació i rendiment de comptes (RdC), amb l’objectiu de millorar l’eficàcia i eficiència dels sistemes educatius (Verger et al., 2019; Sahlberg, 2016). Aquest model, emergeix sota els principis de la Nova Gestió Publica (NGP) durant els anys 1980 en el món Anglo-Saxó, malgrat s’ha disseminat, més recentment, en països sense una tradició administrativa gerencial. Aquest és el cas d’Espanya, on el sistema d’avaluació escolar s’ha desenvolupat de manera incipient sota una aproximació burocràtica. Tanmateix, des dels anys 2000, diverses Comunitats Autònomes han adoptat mecanismes de RdC i reformes en l’àmbit de la governança. A Madrid, les polítiques SAWA s’han implementat conjuntament amb esquemes d’elecció escolar en un sistema educatiu de quasi-mercat relativament diversificat, contribuint a consolidar un gir en la governança del sistema, d’acord amb un model post-burocràtic. Adoptant un enfocament multi-escalar, aquesta tesis estudia la ‘instrumentació’ de la reforma SAWA, no només per assolir un millor coneixement sobre les motivacions, racionalitats i trajectòries de la reforma, sinó també per identificar i analitzar els seus principals impactes i ‘enactments’. A nivell macro, s’analitza la selecció i adopció dels instruments de RdC. A nivell meso, s’estudien els principals impactes de les polítiques SAWA sobre les dinàmiques inter-escolars en els mercats educatius locals. Per últim, a nivell micro, s’analitza la interpretació i traducció de les polítiques SAWA en les organitzacions escolars. L’estratègia metodològica segueix l’enfocament de l’estudi de cas, combinant dades, fonts i tècniques de recerca de naturalesa diversa, incloent entrevistes qualitatives amb actors polítics (n=35), anàlisis de documental de normativa educativa (n=12), entrevistes amb actors escolars (n=54) i enquestes amb docents (n=844) i directors (n=179). Els resultats mostren com els models internacionals i els discursos globals han guanyat centralitat en la difusió de les polítiques SAWA. Tanmateix, la seva traducció en contextos locals i nacionals és contingent a diversos factors de naturalesa política, administrativa i cultural. En el cas de Madrid, les reformes SAWA van ser adoptades seguint models de reforma internacionals, però no van assolir una major consolidació degut a obstacles polítics i administratius, sobretot pel que fa a la disseminació pública del resultats de les proves estandarditzades. Tot i així, les proves externes han estat redefinides i s’han mantingut conjuntament amb polítiques d’elecció escolar, generant importants pressions externes i competitives que les escoles adrecen amb diferents lògiques d’acció en un mercat educatiu verticalment segmentat. A nivell intra-escolar, aquesta tesis demostra com ‘l’enactment’ dels diversos components de les polítiques de RdC difereix entre centres educatius. Quan els actors escolars no creuen en l’adequació i legitimitat dels sistemes de RdC, tendeixen de desvincular les estructures formals de les pràctiques escolars reals associades a l’avaluació externa. Aquesta tesis suggereix algunes implicacions destacades en termes de recerca i implementació política. Els resultats assenyalen que quan les polítiques SAWA s’implementen en sistemes educatius verticalment diferenciats i sota regulacions de lliure elecció escolar, poden contribuir a una intensificació de la segmentació escolar, i per tant, limitar les possibilitats de millora per aquelles escoles en condicions de major vulnerabilitat, debilitant el rol cohesionador i anivellador de l’educació, i reforçant-ne les seves funcions de reproducció social.

Esta tesis estudia las políticas de autonomía escolar con rendimiento de cuentas (SAWA, por su acrónimo en inglés), como un modelo de reforma global re-contextualizado en un contexto sub-nacional. En concreto, se analiza la ‘instrumentación’, los impactos y los ‘enactments’ de las políticas SAWA en España, con una atención especial sobre el caso de la Comunidad de Madrid.

Las políticas SAWA impulsan un modelo de reforma educativa a partir de la combinación de mayores niveles de autonomía escolar y descentralización, con nuevos instrumentos de evaluación y rendición de cuentas (RdC), con el objetivo de mejorar la eficacia y eficiencia de los sistemas educativos (Verger te al., 2019; Sahlberg, 2016). Este modelo, emerge bajo los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) durante los años 1980 en el mundo Anglo-Sajón. Sin embargo, más recientemente se ha diseminado en países sin una tradición administrativa gerencial. Este es el caso de España, donde el sistema de evaluación escolar se ha desarrollado de manera incipiente con una aproximación burocrática. Sin embargo, desde los años 2000 varias Comunidades Autónomas han adoptado mecanismos de RdC y reformas de la gobernanza escolar. En Madrid, las políticas SAWA se han implementado conjuntamente con esquemas de libre elección en un sistema educativo de cuasi-mercado relativamente diversificado, contribuyendo a consolidar un giro en la gobernanza del sistema, de acuerdo con un modelo post-burocrático.

Adoptando un enfoque multi-escalar, esta tesis estudia la ‘instrumentación’ de la reforma SAWA, no sólo para lograr un mejor entendimiento sobre sus motivaciones, racionalidades y trayectorias, sino también para identificar y analizar sus principales impactos y ‘enactments’. A nivel macro, se analiza la selección y adopción de los instrumentos de RdC. A nivel meso, se estudian los principales impactos de las políticas SAWA sobre las dinámicas inter-escolares en los mercados educativos locales. Por último, a nivel micro, se analiza la interpretación y traducción de las políticas SAWA en las organizaciones escolares.

La estrategia metodológica sigue el enfoque del estudio de caso, combinando datos y técnicas de investigación de naturaleza diversa, incluyendo entrevistas cualitativas con actores políticos (n=35), análisis de documental de normativa educativa (n=12), entrevistas con actores escolares (n=54) y encuestas con docentes (n=844) y directores (n=179).

Los resultados muestran cómo los modelos internacionales y los discursos globales han ganado centralidad en la difusión de las políticas SAWA. Sin embargo, su traducción en contextos locales es contingente a diversos factores de naturaleza política, administrativa y cultural. En Madrid, las reformas SAWA fueron adoptadas siguiendo modelos internacionales, pero no lograron una mayor consolidación debido a obstáculos políticos y administrativos, sobre todo en cuanto a la diseminación pública de los resultados de las pruebas estandarizadas. Aun así, las pruebas externas han sido redefinidas y se han mantenido conjuntamente con políticas de elección escolar, generando importantes presiones externas y competitivas, que las escuelas enfrentan con diferentes lógicas de acción en un mercado educativo verticalmente segmentado. A nivel intra-escolar, esta tesis demuestra como el ‘enactment’ de los diversos componentes de las políticas de RdC difiere entre centros. Además, cuando los actores escolares no creen en la adecuación y legitimidad de los sistemas de RdC, tienden de desvincular las estructuras formales de las prácticas reales asociadas a la evaluación externa.

Esta tesis sugiere importantes implicaciones. Los resultados señalan que cuando las políticas SAWA se implementan en sistemas educativos verticalmente diferenciados y bajo regulaciones de libre elección, pueden contribuir a una intensificación de la segmentación escolar, y por tanto, limitar las posibilidades de mejora para aquellas escuelas en condiciones de mayor vulnerabilidad, debilitando el rol cohesionador y nivelador de la educación, y reforzando sus funciones de reproducción social.

This thesis aims to study the recontextualisation of School Autonomy with Accountability (SAWA) reforms as a global education policy, translated and enacted in a subnational context. More specifically, the thesis analyses the instrumentation, impacts and enactments of SAWA policies in Spain, with a particular focus on the region of Madrid.

SAWA policies aims to reform education systems by combining major levels of decentralization and school autonomy with novel policy instruments of accountability and evaluation, with the ultimate aim of improving the efficiency and efficacy of education systems (Verger et al., 2019; Sahlberg, 2016). This model emerged under the tenets of New Public Management (NPM) during the 1980 in the Anglo-Saxon world, but has been disseminated in countries without managerial administrative traditions. This is the case of Spain, where school evaluation has been developed incipiently under a bureaucratic approach. However, since the 2000s, different Spanish regions have adopted external accountability mechanisms and governance reforms. In Madrid, SAWA policies have been implemented together with open school choice schemes in a relatively diversified quasi-market of educational providers. Overall, the introduction of accountability mechanisms to regulate a quasi-market education system has contributed to consolidate a governance shift towards a post-bureaucratic educational model.

Under this policy context, this thesis analyses the instrumentation of SAWA reforms not only to gain a better understanding of the motivations, rationales and trajectories of the reforms but also to identify and analyse their main impacts and enactments. Adopting a multi-scalar approach, this thesis addresses the policy selection and adoption of accountability tools from a macro level of analysis; its main impacts regarding the interschool dynamics in the local education markets from a meso level of analysis; and its policy enactments at the school level from a micro analysis.

The methodological strategy follows a case study approach, combining data sources and research techniques of a diverse nature, including qualitative interviews with policymakers and stakeholders (n=35), analysis of policy documents (n=12), interviews with teachers and principals (n=54) and survey responses of teachers (n=844) and principals (n=179).

This thesis uncovers some interesting results at the different levels of analysis. From the macro level, the results show how international policy models and global discourses are gaining centrality in the diffusion of SAWA policies. However, their translation in the local and national context is contingent to diverse political, administrative and cultural factors. In Madrid, the SAWA reforms were adopted following international models, but they did not reach further consolidation due to political and administrative hindering factors, especially regarding the public dissemination of the standardised test’s results. However, the test has been redefined and lasted together with school choice policies, generating important external competitive pressures that schools face adopting diverse logics of action in a vertically segmented education market. At the school level, this thesis illustrates how the components of the accountability mandate are differently enacted in the schools. Moreover, the results suggest that when school actors do not believe in the adequacy or fairness of the accountability system, they tend to decouple formal structures from real school practices.

This thesis has important implications for policy and research. The results point out that when implemented in vertically differentiated education systems and under broad school choice regulations, SAWA reforms may contribute to further intensify school segmentation and, hence, limit the possibilities of improving those schools in more disadvantaged conditions, thus undermining the cohesive and levelling role of education and reinforcing its reproductive functions.