Holding Schools Accountable: Developing and Enacting Test-Based Accountability in the Autonomous Dutch Education System

Abstract

Aquesta tesi analitza un conjunt de polítiques educatives globals i el seu impacte en els Països Baixos, enmig d'un període agitat en el sistema educatiu d'aquest país. Es tracta de les polítiques d'autonomia escolar amb rendició de comptes, o polítiques "SAWA". Aquestes polítiques es troben al centre de les reformes de la governança educativa inspirades pels preceptes de la nova gestió pública. Aquest model de polítiques és promogut per organitzacions internacionals influents, inclosa l'Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) com una forma efectiva de millorar el rendiment dels estudiants. Aquesta investigació se centra en la evolució i implementació de les polítiques SAWA als Països Baixos, prestant especial atenció a l'instrument de polítiques que es troba al centre d'aquest model: la rendició de comptes basada en proves, o TBA. La investigació es pregunta: Com i per què han evolucionat l'autonomia escolar i la TBA als Països Baixos en els últims anys, i quin impacte ha tingut això en les pràctiques, creences i experiències professionals dels docents? Les dades per a la realització de l'estudi es van recollir entre octubre de 2017 i novembre de 2019 a través d'entrevistes semiestructurades (n = 61) i l'anàlisi documental.

Els resultats indiquen que les polítiques SAWA als Països Baixos s'han vist influïdes per una complexa interacció de factors. La TBA es va desenvolupar gradualment i ha inclòs la recalibració d'eines polítiques de llarga tradició. La reforma pro-rendició de comptes es va justificar per motius de qualitat; l'augment de la descentralització va conduir a la problematització d'una excessiva autonomia dels consells escolars i a l'aprofundiment d'un discurs d'un sistema educatiu en deteriorament. Aquesta reforma es va legitimar encara més amb l'ús d''expertesa' internacional, mitjançant la qual organitzacions internacionals, en particular l'OCDE, han promogut i normalitzat les polítiques SAWA utilitzant mitjans com l'avaluació comparativa, la competició i la pressió dels parells. No obstant això, la sòlida història institucional del sistema educatiu holandès, en particular el seu llegat d'autonomia escolar especialment protegit, ha jugat un paper important en el calibratge i suavització de la TBA.

Virant el focus d'atenció des de l'adopció de polítiques a la implementació de la TBA, aquestes polítiques condicionen de forma significativa les seves tasques diàries i les mateixes nocions del que significa ser un bon docent. Uns estrictes estàndards de qualitat i altes càrregues de treball com a resultat d'exigents tasques administratives han fet que els docents de el sistema educatiu holandès, es sentin altament pressionats per obtenir un bon rendiment, a la vegada que limitats en termes de què i com ensenyar. Aquesta pressió es percep tant en les escoles de baix com en les d'alt rendiment. Els docents assenyalen que experimenten una discrepància entre les seves pràctiques i la seva creences, havent d'ajustar els seus enfocaments de treball per adaptar pràctiques i / o creences a la nova realitat. Els pocs docents que van expressar una alineació professional amb l'agenda de la TBA estaven tots en una etapa primerenca de la seva carrera, i justificaven les pràctiques performatives a través del rendiment dels estudiants. Més enllà d'això, els docents que es perceben a si mateixos com inclosos de manera significativa en el desenvolupament del currículum i / o en la presa de decisions curriculars van expressar un menor grau de frustració amb les demandes procedents demandas procedentes del sistema de TBA. El estudio muestra que las políticas SAWA fragmentadas e incrementales, influenciadas por una mezcla de ideas (sub)nacionales y transnacionales, han llevado a la acumulación de demandas sobre los profesionales de la educación y pueden estar dando lugar a cambios fundamentales en la profesión docente.

Esta tesis analiza un conjunto de políticas educativas globales y su impacto en los Países Bajos, en medio de un período agitado en el sistema educativo de este país. Se trata de las políticas de autonomía escolar con rendición de cuentas, o políticas "SAWA" en se encuentran en el centro de las reformas de la gobernanza educativa inspiradas por los preceptos de la nueva gestión pública. Este modelo de políticas es promovido por organizaciones internacionales influyentes, incluida la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como una forma efectiva de mejorar el rendimiento de los estudiantes. Esta investigación se centra en la evolución e implementación de las políticas SAWA en los Países Bajos, prestando especial atención al instrumento de políticas que se encuentra en el centro de dicho modelo: la rendición de cuentas basada en pruebas, o TBA. La investigación se pregunta: ¿Cómo y por qué han evolucionado la autonomía escolar y la TBA en los Países Bajos en los últimos años, y qué impacto ha tenido esto en las prácticas, creencias y experiencias profesionales de los docentes? Los datos para la realización del estudio se recogieron entre octubre de 2017 y noviembre de 2019 a través de entrevistas semiestructuradas (n = 61) y análisis de documentos.

Los resultados indican que las políticas SAWA en los Países Bajos se han visto influidas por una compleja interacción de factores. La TBA se desarrolló gradualmente y ha incluido la recalibración de herramientas políticas de larga tradición. El aumento de la descentralización condujo a la problematización de una excesiva autonomía de los consejos escolares y a la profundización de un discurso de un sistema educativo en deterioro. Dicha reforma se legitimó aún más con el uso de ‘experticia’ internacional, mediante la cual organizaciones internacionales, en particular la OCDE, han promovido y normalizado las políticas SAWA utilizando medios como la evaluación comparativa, la competición y la presión de los pares. No obstante, la sólida historia institucional del sistema educativo holandés, en particular su legado de autonomía escolar especialmente protegido, ha jugado un papel importante en la calibración y suavización de la TBA.

Virando el foco de atención desde la adopción de políticas a la implementación de la TBA, estas políticas condicionan de forma significativa docentes tareas diarias y las mismas nociones de lo que significa ser un buen docente. Unos estrictos estándares de calidad y altas cargas de trabajo como resultado de exigentes tareas administrativas han hecho que los docentes del sistema educativo holandés, se sientan altamente presionados para desempeñarse, a la vez que limitados en términos de qué y cómo enseñar. Esta presión se percibe tanto en las escuelas de bajo como en las de alto rendimiento. Los docentes señalan que experimentan una discrepancia entre sus prácticas y su creencias, teniendo que ajustar sus enfoques de trabajo para adaptar prácticas y/o creencias a la nueva realidad. Los pocos docentes que expresaron una alineación profesional con la agenda de la TBA estaban todos en una etapa temprana de su carrera, y justificaban las prácticas performativas a través del rendimiento de los estudiantes. Más allá de esto, los docentes que se percibieron a sí mismos como incluidos de manera significativa en el desarrollo del currículum y/o en la toma de decisiones curriculares expresaron un menor grado de frustración con las demandas procedentes del sistema de TBA. El estudio muestra que las políticas SAWA fragmentadas e incrementales, influenciadas por una mezcla de ideas (sub)nacionales y transnacionales, han llevado a la acumulación de demandas sobre los profesionales de la educación y pueden estar dando lugar a cambios fundamentales en la profesión docente.

Amidst a period of unrest in Dutch education, this thesis examines a particular set of globalized education policies and their impact in the Netherlands. These are school autonomy with accountability or ‘SAWA’ policies, laying at the heart of school governance reforms inspired by new public management ideals. One the one hand, ‘autonomy’ describes the state of schools and/or their management bodies being made responsible for education quality, while ‘accountability’ is designed to ensure that this quality is maintained through the introduction of standards, evaluated through national assessments, to which consequences are attached. This policy model is promoted by influential international organisations including the Organisation for Economic Cooperation and Development ‘OECD’ as a way to raise student performance. This research focuses on the evolution and enactment of SAWA in the Netherlands, paying particular attention to test-based accountability or ‘TBA,’ the policy instrument at the centre of the model. It asks: How and why have school autonomy and test-based accountability policies in the Netherlands evolved over recent years, and what impact has this had on teachers’ practices, beliefs and overall professional experiences? Data for the study were collected between October 2017 and November 2019 through semi-structured interviews (n=61) and document analysis. Participants included; policy makers, OECD staff, and principals and teachers across six primary schools. Policy documents, school documents, and OECD policy review documents were amongst those analysed. Findings indicate that SAWA policies in the Netherlands have been influenced by a complex interplay of factors at various levels. TBA developed incrementally over several years and included the recalibration of long-standing policy tools. Accountability reform was justified through quality concerns; increased decentralisation led to the problematisation of excessive and unchecked school(board) autonomy and a discourse of a deteriorating education system. It was further legitimized with the use of international ‘expertise,’ whereby organisations, particularly the OECD, have promoted and normalized SAWA policies using means such as benchmarking, competition and peer-pressure. Nonetheless, the strong institutional history of the Dutch education system, particularly its legacy of school autonomy, has played an important role in calibrating and softening TBA. The result has been a unique national formation of a globalized policy. Looking beyond the policy level to the enactment of TBA, data suggests that teachers in the Netherlands share many of the same experiences as those working in renowned high-stakes contexts, with accountability policies shaping their everyday tasks and very notions of what it means to be a (good) teacher. Narrow quality standards and high workloads due to demanding administrative tasks, have resulted in teachers in the ‘autonomous’ Dutch system feeling under pressure to perform and constricted in terms of what and how they teach. This pressure is felt in both low and high performing schools, with teachers in the former feeling under close watch of the school inspectorate to achieve satisfactory results, and those in the latter perceiving greater pressure from parents and principals to maintain good results. In these environments, teachers reported to experience a discrepancy between their practices and beliefs, adjusting their working approaches to accommodate one, the other, or both. The few teachers who expressed a professional alignment with the TBA agenda were all early career stage, justifying performative practices through student achievement. Beyond this, teachers who perceived themselves to be meaningfully included in curriculum development and/or in curricular decision-making reported a lesser degree of frustration with the demands of TBA. Regardless of varying experiences, this research has indicated that fragmented and incremental SAWA policies, influenced by a concoction of (sub)national and transnational ideas, have led to accumulating demands on education practitioners and may be leading to fundamental changes in the teaching profession.